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Fue un Tema de debate en la Comisión
Encargada de elaborar el Nuevo Código de Justicia Militar –
Policial aprobado por Decreto Legislativo Nº 961 (Publicado en
el Diario Oficial El Peruano el 11 de Enero del 2006)
I. ANTECEDENTES
Como todos recordamos, el 06 de Diciembre del 2005, se publica
en el Diario Oficial “El Peruano”, la Ley Nº 28636 – mediante la
cual se delega facultades legislativas al Ejecutivo para que
dicte el Nuevo Código de Justicia Militar Policial en un plazo
de treinta y cinco (35) días calendario; y un día después la
Resolución Suprema Nº 701-2005-DE/SG que designa a la Comisión
encargada de la elaboración del Código de Justicia Militar
Policial. La integraban un representante del Ministerio de
Justicia, quien la presidía, el Dr. Jaime Reyes Miranda; dos
representantes del Ministerio de Defensa, Dr. Felipe
Villavicencio Terreros y Gral. Brig. SJE (r) Abraham Talavera
Delgado; dos representantes del Ministerio del Interior, Crl.
PNP Enrique Hugo Müller Solón (autor del presente artículo) y
Dr. Rafael Donayre Otárola; y dos representantes del Consejo
Supremo de Justicia Militar, Gral. Brig. SJE (r) Roger Araujo
Calderón y Dr. Francisco Carruitero Lecca.
II. ¿CÓDIGO DE JUSTICIA MILITAR O POLICIAL?
En el debate, se analizó y discutió un Proyecto ya elaborado
sobre el Nuevo Código de Justicia Militar Policial, en el cual
se pretendía equiparar por igual al Militar y al Policía frente
a la comisión de tipos penales que correspondían a conductas
ilícitas que solamente podían darse en un estado de guerra o de
circunstancias rígidas propias de la vida del soldado en el
interior de las instalaciones militares, hechos totalmente
ajenos al desarrollo cotidiano del Policía en cumplimiento de
sus funciones, realizadas prioritariamente en sus relaciones con
la comunidad. Se solicitó entonces al Presidente de la Comisión
para que un representante del Consejo Supremo de Justicia
Militar se presentara ante la Comisión y detallara
cuantitativamente la cantidad de expedientes en giro existentes
por ante la Justicia Militar y que se indicara cuantos
pertenecían a militares y cuantos a policías. El resultado fue
sorprendente, 90% de los expedientes correspondían a policías y
un 10% a militares. Quedaba demostrado entonces, que el Código
de Justicia Militar aún vigente elaborado expresamente para
sancionar a Militares infractores, tenía como principales
protagonistas y de manera abrumadora a policías y no a militares
precisamente. Estábamos entonces, frente a un Código de Justicia
Militar o Policial?. En ese momento entendí entonces, que una de
las probables razones para cambiar de denominación al Código de
Justicia Militar (denominación con la cual se conoce a este
cuerpo de leyes desde 1978), por la de “Código de Justicia
Militar Policial” era precisamente la gran cantidad de
procesados policías y que en esencia constituían definitivamente
la razón de ser de la existencia de este fuero. Sin policías
sometidos a la jurisdicción militar, ¿justificaría su existencia
el Fuero Militar?
III. APLICACIÓN DE LA LEY PENAL MILITAR POR EXTENSIÓN A LOS
POLICÍAS.
Durante este debate en el cual nos correspondió participar como
representantes del Sector Interior, se explicó entonces que a
nuestro entender las Fuerzas Armadas, conformaban una
organización especializada en cuanto a su misión, estructura,
funcionamiento y forma de vida dentro del Estado y que para el
correcto y eficaz funcionamiento de estas, el Estado le había
asignado una normativa jurídica muy peculiar caracterizada
dentro del Derecho Penal Especial denominada Derecho Penal
Militar, pragmatizando así sus deberes y obligaciones
establecidas en un cuerpo de leyes denominado Código de Justicia
Militar y sancionando a las personas que incurrían en delitos
derivados del ejercicio de la función militar a través
precisamente de la Jurisdicción Militar; pero que sin embargo a
través de los años, se había venido aplicando por igual a los
integrantes de la Policía Nacional del Perú forzando los tipos
penales por extensión o por analogía a conductas policiales que
no concordaban con el espíritu de la ley que tipificaba el
delito militar sino que realmente correspondían al ámbito
administrativo – disciplinario policial, pero que eran
subsumidos como delitos, debido principalmente en la práctica a
los dictámenes de los Abogados del Cuerpo Jurídico Militar
asimilados a la Policía Nacional, quienes rutinariamente en la
gran mayoría de casos opinaban que estos hechos deberían ser
puestos en conocimiento de la Justicia Militar para ser
resueltos en la vía judicial. De allí, que la mayoría de
expedientes en giro ante la Justicia Militar correspondían a
policías, implicados también en su mayoría, en hechos que
realmente eran faltas administrativas contempladas en los
reglamentos disciplinarios de la Policía Nacional, denunciados
inclusive por la misma Policía ante el Fuero Común y ante el
Fuero Militar.
IV. EL DELITO DE FUNCIÓN MILITAR
Se dijo también que era deber de la Justicia Militar someter a
juicio a los militares que infrinjan en algún tipo de delito
tipificado en Código de Justicia Militar, porque la finalidad de
este cuerpo de leyes es sancionar al militar, por razón de las
funciones que ejerce, misión que desempeña y jerarquía que ocupa
en caso de haber infringido en algún delito tipificado en el
Código de Justicia Militar. En este sentido, sustentamos que los
Delitos de Función están referidos a las conductas ilícitas
tipificadas, descritas y penalizadas en el Código de Justicia
Militar por hechos que corresponden y se dan exclusivamente en
el ámbito militar, en las relaciones entre militares o en la
guerra, por tanto no era de procedente - a nuestro entender -
que por extensión analógica se siguiera comprendiendo dentro de
la jurisdicción militar a los integrantes de la Policía Nacional
del Perú como autores de los mismos tipos penales atribuibles a
los militares; mas aún, cuando la organización policial había
sido plenamente reconocida durante el proceso de la Reforma
Policial como una organización de naturaleza civil, no militar y
con una estructura, misión y funciones totalmente diferentes a
las del ámbito militar. Los delitos de función atribuibles a los
militares descritos correctamente en el Código de Justicia
Militar, no deberían seguir siendo aplicados a los Policías,
cuyas funciones son totalmente diferentes, y si para eso era
necesario modificar el Art. 173º de la Constitución Política del
Perú, pues tendría que hacerse.
Recordemos que el Primer Código de Justicia Militar promulgado
por Ley del 20 de Diciembre de 1898 nace con una concepción de
aplicación militar, en tiempos en que las fuerzas de policía
denominadas Guardia Civil y Gendarmería creadas en 1872 por Don
Manuel Pardo y Lavalle eran parte del Ejército. Bajo ese
paradigma y no obstante las sucesivas reformas policiales que
determinaron la total exclusión de la organización policial del
ámbito militar, no sucedió lo mismo con su sujeción a la
justicia militar, en donde la falta de interés por el tema, ha
venido permitiendo que a través de los años, se siga equiparando
al Policía como Militar en la Justicia Militar (Art. 321º del
Código de Justicia Militar de 1980. “Son militares para los
efectos de este Código. 1. …las Fuerzas Policiales...”),
aplicándole la ley penal militar por extensión o por analogía,
sin fundamento jurídico alguno, por cuanto los tipos penales que
se encontraban establecidos en el derogado Código de Justicia
Militar, inclusive en la nueva norma penal fueron hechos
pensando en el infractor como Militar y no como Policía.
V. OPINIONES PARA EXCLUIR DE LA JURISDICCIÓN A LOS POLICÍAS.
Si llegamos a la conclusión que los denominados DELITOS DE
FUNCIÓN. son de aplicación única y exclusivamente al personal de
las Fuerzas Armadas, en razón que un Policía por su condición de
no militar, no puede incurrir en una conducta atribuible a un
militar en el ejercicio de sus funciones; entonces estamos en
condiciones de opinar por la exclusión de la Policía Nacional de
los alcances del Fuero Militar. Al respecto, existen importantes
pronunciamientos que hasta la fecha no han sido tomados en
cuenta ni han sido objeto de debate.
A. Comisión Especial de Reestructuración de la Policía Nacional
del Perú constituida por RS Nº 0965-2001-IN del 03OCT2001,
propusieron en su informe final de Febrero 2002, un conjunto de
reformas constitucionales, entre las que se encontraba excluir a
la Policía Nacional del Fuero Privativo Militar, con la
finalidad de afirmar la naturaleza civil de la organización
policial. Señala el Informe que “…teniendo en cuenta el tipo de
función que debe desempeñar la Policía, así como la naturaleza
que subyace en dichas funciones –proteger los derechos y
libertades de las personas- no encuentran coherente que sus
miembros deban estar sometidos a un régimen de justicia diseñado
para instituciones cuya finalidad es la de defender la soberanía
y el territorio nacional y que, por tanto, se orienta a
sancionar conductas que vayan contra la consecución de esos
objetivos… Si bien es cierto indispensable mantener una sólida
disciplina al interior de la PNP que garantice el óptimo
funcionamiento de la organización, las conductas funcionales en
que puedan incurrir sus miembros están contempladas en el Código
Penal y, por lo tanto, deben ser juzgados como el resto de los
ciudadanos…”.
B. Comisión para la Reestructuración Integral de las Fuerzas
Armadas, presidida por el Dr. Roberto Dañino Zapata, Presidente
del Consejo de Ministros en ese entonces, e integrada entre
otros por el General de División EP (r) Francisco Morales
Bermúdez, el Ing. David Waisman Rjavinsthi en su condición de
Ministro de Defensa y el Dr. Martín Belaúnde Moreyra, Decano del
Colegio de Abogados de Lima, indicaron en su Informe del
04ENE2002; que era necesario excluir a la Policía Nacional del
Perú del ámbito de la Justicia Militar. “… La justicia militar
debe integrarse al Poder Judicial. La existencia de un fuero
especial para los militares implica la posibilidad de brindarles
un trato distinto al resto de peruanos, lo que resulta contrario
a los principios democráticos. En este mismo orden de ideas es
necesario excluir a la Policía Nacional de la justicia
militar…”. (El 09 de Marzo 2002, se publicó en el Diario Oficial
El Peruano la Resolución Suprema Nº 038-DE/SG que aprobó el
citado Informe).
C. Defensorìa del Pueblo, en su Informe Defensorial Nº 04 – La
Justicia Militar en una etapa de transición: análisis de los
proyectos de reforma (Marzo 2002), también plantea la exclusión
de los miembros de la Policía Nacional del Perú del juzgamiento
por parte de la Justicia castrense.
D. Comisión de la Verdad y Reconciliación, recomendó en su
Informe Final la exclusión de la competencia de la justicia
castrense a los miembros de la Policía Nacional del Perú. En
todo caso, el Nuevo Código de Justicia Militar Policial, debería
contener un Capítulo única y exclusivamente para ser aplicado a
los integrantes de la Policía Nacional del Perú.
E. Dr. Felipe Villavicencio Terreros, en su condición de
representante del propio Ministerio de Defensa, ante la Comisión
encargada de elaborar el Nuevo Código de Justicia Militar
Policial representante del Ministerio de Defensa, al comentar
sus experiencias en la citada Comisión (El Delito de Función
Militar. Felipe Villavicencio Terreros. Gaceta del Tribunal
Constitucional. N.º 2, abril-junio 2006); dice que “una cuestión
que salta a la vista, es esa propuesta de diferenciar entre
infracción de deber militar o infracción de deber policial….es
decir porque juntar tanto a militares y a policías…. Yo
comprendo que muchos policías piensen que no tendrían porque
estar en el otro sistema, muchas de sus infracciones ya están
cubiertas por este sistema disciplinario, en los tres niveles,
infracciones leves, infracciones graves e infracciones muy
graves, para los que tengan curiosidad pueden ver el catálogo de
infracciones y van a tener muchas dificultades para diferenciar
cuándo es un delito y cuando es una infracción administrativa”;
dice Villavicencio Terreros.
Agrega este distinguido jurista “Es muy difícil, en la medida en
que muchas veces se cruzan los conceptos, de tal manera de que
es interesante, importante profundizar en ese aspecto de buscar
una diferencia en esta materia, no deja de tener razón entonces
esta observación de la Defensoría del Pueblo en la propuesta de
diferenciar entre infracciones de deber militar e infracciones
de deber policial, es más, en cierto momento la policía insistía
de que ellos debían tener un capítulo aparte y no estar dentro
de todas las fórmulas típicas correspondientes”.
De hecho durante los debates se ha planteado este tema, que es
central – dice Villavicencio Terreros, refiriéndose a los
planteamientos de la representación del Sector Interior -, es
decir porque juntar tanto a militares y a policías, sabemos por
las estadísticas que existen en esta materia que el número de
policías involucrados es altísimo no?, muy alto, es decir
prácticamente el juzgamiento es a policías, muy alto,… bueno el
asunto es que sin duda se puede diferenciar entre infracción de
deber militar o infracción de deber policial, aquí con alguna
experiencia en algún momento ejercí el cargo de Defensor del
Policía hay evidentemente diferencias, en realidad, incluso el
modelo administrativo disciplinario que tiene la policía es un
modelo bastante novedoso, precisamente a consecuencia de otra
sentencia del Tribunal Constitucional que obligó, que dispuso
que el Poder Ejecutivo cambiara el sistema reglamentario
disciplinario de la Policía”.
Finalmente, agrega Villavicencio Terreros en este comentario ”
…y si estamos pensando en una Policía que se aproxime más a la
ciudadanía, obviamente la propuesta es desmilitarizante. Por lo
tanto la idea de hacer un esquema de esta naturaleza es todavía
una cuestión incierta, no es precisamente la tendencia dominante
en este momento, no es precisamente la tendencia dominante, pero
se puede considerar como una propuesta de futuro … la necesidad
de distinguir entre infracciones de deber militar e infracciones
de deber policial y diferenciarlas en toda la dimensión, no sólo
en lo que corresponde a sanciones sino también al nivel
administrativo que evidentemente esta más desarrollado en este
momento a nivel policial”.
VI. OPINIONES EN DESACUERDO.
Por cierto, no todos estamos de acuerdo con estos puntos de
vista; durante el debate la mayoría de los integrantes de la
Comisión no estuvieron de acuerdo; de manera particular un Señor
Oficial General del Cuerpo Jurídico Militar, asimilado a la
Policía Nacional del Perú, por entonces Vocal del Consejo
Supremo de Justicia Militar, no tuvo reparos una y otra vez en
hacer sentir su disconformidad con los argumentos sostenidos por
la representación del Ministerio del Interior durante los
debates durante su intervención, en la que asistió como invitado
en la Comisión; posteriormente, intentó disuadir y
responsabilizar al autor del presente artículo por sus opiniones
y por los efectos que para el significaría en la disciplina de
los integrantes de la organización policial, despenalizar
algunas conductas consideradas como ilícitas en el Proyecto del
Código y en el peor de los casos pretender sacar a la Policía
Nacional del ámbito de la Justicia Militar, se habló inclusive
de los riesgos de considerar civiles a los policías, de los
intereses institucionales y otros, comentarios que por supuesto
no fueron aceptados, por tratarse de un debate académico,
profesional, en el cual estábamos participando, no solamente
cumpliendo un mandato del Señor Presidente de la República, sino
en defensa de los derechos de los Policías, por cuanto en ese
entonces el autor, ejercía el cargo de Defensor del Policía.
Nuestra intervención de oposición continuó y no quedó allí, nos
opusimos tenazmente se aplicara la norma penal militar a los
Policías, en todos aquellos casos en que la conducta ilícita ya
había sido definida como falta administrativa – disciplinaria en
la Ley del Régimen Disciplinario de la PNP. También nos opusimos
a considerar al policía, como autor de una serie de delitos
solamente atribuibles a los militares por razón de sus funciones
y a otros tantos que ya se encontraban tipificados como delitos
en el Código Penal. Lamentablemente no todas nuestras
observaciones tuvieron acogida por la Comisión. Estos hechos
determinaron que como representante del Ministerio del Interior,
no firmara el Informe Final de mayoría y elaborara por separado
un Informe Final con las observaciones correspondientes, el cual
fue dirigido al Señor Vice Ministro de Justicia Presidente de la
Comisión y al Señor Ministro del Interior, explicando los
pormenores comentados anteriormente. Finalmente la decisión fue
política. Posteriormente el Tribunal Constitucional (TC) nos dio
la razón, declarando inconstitucionales la totalidad de nuestras
observaciones. Hoy tenemos un Código de Justicia Militar
Policial modificado con la intervención del TC, medianamente
razonable a los intereses institucionales de la PNP.
VII. COMENTARIO FINAL
Finalmente, es un criterio del autor, pero respaldado por las
organizaciones autorizadas y personas antes señaladas, que la
Policía Nacional del Perú, no debe estar inmersa dentro de los
alcances del Código de Justicia Militar – “Policial”, el mismo
que penaliza conductas que para la Policía son infracciones de
carácter administrativo - disciplinario. La Policía Nacional a
diferencia de las Fuerzas Armadas si tiene un Sistema Nacional
Administrativo – Disciplinario (Tribunales Administrativos
Disciplinarios) encargados de velar por la disciplina policial y
de aplicar las sanciones correspondientes. En todo caso, debiera
existir un Capítulo separado en el “Código de Justicia Militar
Policial” donde de manera específica se haga mención de aquellas
conductas ilícitas que de conformidad con lo determinado por el
Tribunal Constitucional, pudiera significar Delito de Función
Policial. El tiempo de modernizar la Justicia Militar,
adecuándola a sus verdaderos fines, finalmente llegará.
Muller Solón participó como
Representante del Ministerio del Interior ante la Comisión
encargada de elaborar el Nuevo Código de Justicia Militar
Policial (Resolución Suprema Nº 701-2005-DE/SG publicada en
Normas Legales del diario oficial El Peruano).
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