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Democracia en crisis: superpoderes para Kirchner
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180806 - La administración Kirchner logró que sus circunstanciales ante el congreso nacional aprueben, en un mismo proyecto, la reforma de dos leyes claves: la ley 24.156 de Administración Financiera y la  ley 25.197 de Responsabilidad Fiscal.

Este proyecto consagra la permanencia de lo que genéricamente se conoce como “superpoderes”.  Y si hablo de permanecía es porque anteriormente, el Poder Ejecutivo Nacional (PEN) solicitaba año tras año, una prerrogativa para la asignación de partidas presupuestarias sin necesidad de que el congreso lo mande. Lo que constitucionalmente le corresponde al congreso es delegado en el PEN por razones de emergencia económica.

 

¿Qué dice la Constitución Nacional?

Veamos en primer lugar, el inciso 8 del artículo 75 de la CN. Corresponde al congreso – dice al principio - “Fijar anualmente (…) el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la administración nacional, en base al programa general de gobierno y al plan de inversiones públicas y aprobar o desechar la cuenta de inversión”.

El vocablo “Fijar” es sinónimo de “establecer”, “determinar”, “puntualizar”, “reglar”. Al mismo tiempo, esta facultad anual del congreso proviene de una presentación del PEN en donde se detallan “el programa general del gobierno”. Este programa al pasar por el congreso, puede ser aprobado o no. Por lo tanto, descansa en el Poder Legislativo la decisión de establecer el destino del los caudales públicos.

Por ejemplo: Si el programa de gobierno (proyecto de presupuesto) establece prioridades para pagarle al FMI o indemnizar a la banca por la pesificación asimétrica – de hecho, esto ocurrió con el presupuesto 2006 -   y descuida rubros como,  educación, salud, asistencia social, subsidios a pequeños y medianos empresarios, etc. el Poder Legislativo puede manifestarse en contra del perfil de este programa y bogar por su modificación.

Sin embargo, las voces opuestas al programa de gobierno son, por lo general, minoritarias en relación a las mayorías que responden a los dictados del PEN.   


Pero sigamos con la Constitución.


A partir del artículo 99 se regulan las atribuciones del PEN; la primera que nos interesa, se halla en el inciso 8 y refiere al presidente de la nación quien “Supervisa el ejercicio de la facultad del jefe de gabinete de ministros respecto de la recaudación de las rentas de la Nación y de su inversión, con arreglo a la ley o presupuesto de gastos nacionales”.

De aquí se desprende que el presidente controla o fiscaliza las funciones constitucionales que tiene a su cargo el jefe de gabinete (JG). Al mismo tiempo, se establecen que estas funciones deben realizarse con “arreglo” a una “ley o presupuesto”. Las leyes las dicta el Poder Legislativo; al PL dijimos, le corresponde “fijar” el presupuesto. Esto no quiere decir que el congreso administra los dineros de la nación, pero si interviene en como estos estarán distribuidos.  

Inmediatamente, en el artículo 100, se  regulan las facultades del JG. El Inciso primero dice que el JG ejerce “…la administración general del país”. Luego, el inciso sexto establece que debe  “Enviar al Congreso los proyectos de ley de Ministerios y de Presupuesto nacional, previo tratamiento en acuerdo de gabinete y aprobación del Poder Ejecutivo”. Finalmente, el inciso séptimo le atribuye la función de Hacer recaudar las rentas de la Nación y ejecutar la ley de Presupuesto nacional”.

La “ejecución” del presupuesto es un acto de administración. Pero esa ejecución se basa en una estructura presupuestaria aprobada por el congreso. Si el PEN decide que es necesario modificar esa estructura, debe recurrir al poder que inicialmente fijo las partidas; si Kirchner quiere “re-estructurar” las partidas presupuestarias o asignar recursos excedentes a gastos corrientes o a gastos de capital, debe contar con el aval de los legisladores.

 

La legalización de la discrecionalidad
 

La ley 24.156 de Administración Financiera – sancionada en 1992 - “comprende el conjunto de sistemas, órganos, normas y procedimientos administrativos que hacen posible la obtención de recursos públicos y su aplicación para el cumplimiento de los objetivos del estado” (art. 2º). La Sindicatura General de la Nación (SIGEN) y la Auditoria General de la Nación (AGN) son los “…órganos rectores del sistema de control interno y externo, respectivamente” (art. 7º).

Lo relevante, para el asunto que nos ocupa, es el articulo 37 de la ley (capitulo II, sección III. “De la ejecución del presupuesto”).

El texto vigente del artículo en cuestión es el que sigue: La reglamentación establecerá los alcances y mecanismos para efectuar las modificaciones a la ley de presupuesto general que resulten necesarios durante su ejecución. Quedarán reservadas al Congreso Nacional las decisiones que afecten el monto total del presupuesto y el monto del endeudamiento previsto, así como los cambios que impliquen incrementar los gastos corrientes en detrimento de los gastos de capital o de las aplicaciones financieras, y los que impliquen un cambio en la distribución de las finalidades”.

Son explicitas las reservas realizadas al Poder Legislativo en todo lo que hace a la afectación del monto total presupuestario.

De esta manera, si el PEN quiere introducir una modificación sobre los gastos, inversiones, subsidios o simplemente reasignar una partida de un ministerio a otro, etc. debe enviar la propuesta al congreso para que este preste su conformidad parlamentaria. 

Como sostuve, el PEN enviaba todos los años al congreso un proyecto de presupuesto en donde se renovaban los superpoderes para reasignar partidas.

Hoy, el proyecto de Kirchner pretende eludir los escollos que suponen el requerimiento anual ante el congreso – a pesar de que el justicialismo cuenta con amplias mayorías en ambas cámaras-. Esto se logra transformando los superpoderes especiales en permanentes.

En efecto, el nuevo artículo 37 faculta al “…Jefe de Gabinete de Ministros a disponer las reestructuraciones presupuestarias que considere necesarias dentro del total aprobado por cada ley de presupuesto, quedando comprendidas las modificaciones que involucren a gastos corrientes, gastos de capital, aplicaciones financieras y distribución de las finalidades.

A tales fines, exceptuase al Jefe de Gabinete de Ministros de lo establecido en el artículo 15 de la Ley No 25.917” (El subrayado es mío).

La letra de este texto reemplaza al sujeto que detenta las atribuciones para introducir modificaciones sustanciales en el presupuesto: antes era el congreso, hoy lo es el jefe de gabinete. La discrecionalidad y/o arbitrariedad para disponer del presupuesto, descansa en la expresión “que considere necesarias”. Aquí radica la desmedida acumulación de poder que busca la administración Kirchner.

Al mismo tiempo, el último párrafo del texto citado hace referencia al artículo 15 de la ley 25.917 de Responsabilidad Fiscal. Esta articulo dice que el PEN no podrá “…aprobar modificaciones presupuestarias que impliquen incrementos en los gastos corrientes en detrimento de los gastos de capital o de las aplicaciones financieras”.

Con la reforma, el Jefe de Gabinete queda al margen de las prescripciones de este articulo. Aquí radica la impunidad que busca la administración Kirchner.

 

Conflicto legal: la inconstitucionalidad del proyecto
 

Si observamos el apartado de la Constitución y luego lo comparamos con el apartado en donde describo el proyecto diagramado por el gobierno y aprobado por el congreso, podremos evidenciar un conflicto entre leyes.

En efecto, el proyecto de Kirchner y Fernández es a mi criterio, incompatible con lo que manda la Constitución Nacional.

Queda claro que el Poder legislativo fija el presupuesto general de gastos y el Poder Ejecutivo lo ejecuta. Por lo tanto si una ley sostiene que el Jefe de Gabinete esta facultado para realizar las estructuraciones presupuestarias “…considere necesarias…”, sin el voto mayoritario del congreso, esta ley es inconstitucional.  

Pero esto no interesa ni Kichner, ni a la mujer de Kirchner, ni a Fernández, ni a nadie que forme parte de la corporación justicialista afín al plan maquinado por sus máximos referentes.

Una aclaración: Estas palabras forman la primera parte del tema en cuestión. Se desprende de las mismas un empeño por realizar un análisis técnico-jurídico. A pesar de ello, no pretendí  eludir del todo las subjetividades que exceden el marco legal.

En la segunda parte de este artículo me valdré de aspectos económicos y políticos para redondear una idea general sobre los problemas que genera esta nueva ley. 

 

 Acumulación e impunidad: más poder, menos control

 

En el artículo pasado, me concentre – entre otras cosas – en los aspectos normativos del proyecto que impulsa el PEN para reformar la ley 24.156 de administración financiera y la ley 25.597 de responsabilidad fiscal.

Partí desde lo más alto de la pirámide jurídica (La Constitución Nacional Argentina) y luego descendí hacia las leyes nacionales en cuestión.

Descuide deliberadamente las implicancias de corte económico y político a los fines de analizar abocarme a lo netamente jurídico. No creo haber logrado acabadamente este objetivo y muchos menos pretendí hacerlo.  

Propongo examinar a continuación otros elementos del tema.

 

La falacia presupuestaria
 

En relación al presupuesto para el año 2005 y según datos suministrados por la Asociación Argentina de Presupuesto y Administración Financiera Pública  (ASAP), el gobierno de Kirchner modificó, en más del 20%, el gasto presupuesto aprobado por el congreso. Esto representó, aproximadamente, $17.248 millones de pesos. Estas modificaciones se lograron gracias a los poderes delegados y al dictado de Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU). Naturalmente, el congreso no participó de estas “re-asignaciones” y por lo tanto, tampoco de su debido control.

Al mismo tiempo, en el proyecto de presupuesto se realizaron estimaciones sobre el crecimiento económico del país. A fines de 2004 – cuando se debatió el presupuesto 2005 en el congreso- el gobierno proyectó un superávit del PBI en un 3,9 % y un crecimiento del 4%. Esto satisfacía los reclamos del FMI.

Sin embargo, el gobierno sabía que el crecimiento iba a estar por encima de ese porcentaje. En efecto, la economía creció un 9,1% en el año 2005. De esta manera todo el dinero que recaudo el estado más allá del 4% proyectado estuvo fuera de las rentas aprobadas por el congreso inicialmente y en consecuencia, el PEN podía “resignar” dinero cómoda e impunemente.

Durante las bochornosas sesiones extraordinarias de fines del año pasado se aprobó el presupuesto 2006. Nuevamente se proyectó un crecimiento del 4% anual. Durante el primer trimestre de este año la economía creció en un 8,6 %.

Es probable que la macro-economía mantenga este ritmo hasta diciembre. Por lo tanto, el gobierno percibirá otro excedente presupuestario para distribuir, sin el control del congreso nacional.

 

Acumulación e impunidad
 

Acumular poder y asegurar impunidad es la acción instaurada por Kirchner y sus adeptos. Ambas acciones contribuyen a la privatización patrimonial de los dineros públicos.

Deje claro en el artículo anterior, que la reforma de la ley 24.156 de administración financiera consagra por un lado, la facultad para que el jefe de gabinete disponga las “las reestructuraciones presupuestarias que considere necesarias” sin que intervenga el congreso nacional (acumulación de poder) y, por el otro, la dispensa a Alberto Fernández de las responsabilidades de la ley  25.917 de Responsabilidad Fiscal (impunidad del poder)

De esta forma, el gobierno realiza una apropiación personalista y/o privatistas del presupuesto a los fines de distribuir raciones entre quienes les son funcionales y obsecuentes.

En este sentido, existe un potencial peligro de que, por ejemplo, el gobierno reasigne parte de los fondos destinados a educación o salud a rubros desprovistos de cualquier tipo de control como lo son los gastos reservados o los fondos para la SIDE. Con este repertorio de  maniobras, Kirchner puede comprar voluntades, financiar campañas políticas, extorsionar intendentes y gobernadores de provincia.

Alberto Fernández sostuvo que el proyecto en necesario para situaciones emergencia (citó casos como un eventual brote de gripe aviar, las inundaciones en Santa Fe o el reciente desborde de dos ríos en Tierra del Fuego). Entiendo que para estos casos cabria una reasignación presupuestaria mediante un DNU. Se dicta el decreto y se lo envía al congreso para su tratamiento “urgente”; el congreso lo examina y lo aprueba “ad referéndum”. Otra solución podría girar entorno a la creación de un “Fondo de emergencia”. Estipulado en el proyecto de presupuesto, este fondo podría funcionar exclusivamente para los casos citados o semejantes. 

Lo que intento dejar en claro es  la reforma de la ley de administración financiera no es necesaria. Por lo menos, no en los términos que el gobierno propone.

Kirchner intenta atemorizar a la población cuando en realidad dispone de medios  eficaces e idóneos  y que, usados con prudencia y sin abusos, pueden afrontar los problemas que se susciten.

 

La apropiación patrimonial
 

Todas estas acciones de la administración Kirchner configuran el esquema del patrimonialismo corrupto.

Siguiendo al sociólogo alemán Max Weber, la actual diputada nacional Elisa Carrio explica que patrimonializar el estado “…supone ese conjunto de patrones vigentes o practicas políticas, que borran o confunden convenientemente, como regla general, la diferencia de lo publico y lo privado, permitiendo la disposición de lo primero con total omisión a las reglas y leyes establecidas para el manejo de los bienes públicos”.

Al diluirse las fronteras de lo publico y lo privado Kirchner y Fernández se erigen como propietarios definitivos y excluyentes del presupuesto de los ciudadanos argentinos.

Por otro lado, en un proyecto presentado por Elisa Carrio y su Marcela Rodríguez (partido ARI) para reformar las estructuras de la SIGEN y la AGN, se lee en los fundamentos una cita del diputado Cruchaga referida a los sistemas de control: “El control posterior al acto que provoca un daño o que dispone ilícitamente de un patrimonio es un control histórico, es posterior a la decisión. Y un control que llega después al acto lesivo del patrimonio es como una autopsia. Llega cuando el paciente está muerto. No sirve como medida preventiva; el control histórico posterior al acto es eso: es autopsia de un cadáver donde ya el daño se ha provocado”

Con la nueva ley de Kirchner y Fernandez, si el congreso puede llegar a ejercer algún tipo de control esta será “post-mortem”, es decir, luego de consumado el daño. Esto es, en esencia, un método ineficaz que falsea el sistema republicano.

 

El significado de la corrupción gubernamental
 

En un libro titulado “Controlando la corrupción”, Robert Kiltgaard (un experto en temas de este tipo) esquematiza matemáticamente la naturaleza de la corrupción en el estado moderno: “Corrupción = Monopolio + Discrecionalidad – Responsabilidad”.

La formula se aplica perfectamente al la nueva ley de Kirchner y Fernández.

En efecto, “Monopolio” en lo que refiere a la transferencia de decisiones de un poder a otro; el Poder Ejecutivo se apodera facultades constitucionalmente conferidas el Poder Legislativo. “Discrecionalidad”, puesto que el Jefe de Gabinete dispone del presupuesto sin tener que recurrir al congreso. La disminución de “Responsabilidad”, ya que como dije anteriormente, el proyecto exime al Jefe de gabinete de las responsabilidades prescriptas por la ley Responsabilidad Fiscal.

De esta forma, la mismísima administración diagrama un sistema de “incentivos” para facilitar la corrupción. Como señalan Carrio y Rodríguez, la falta de controles, la discrecionalidad de los funcionarios para decidir y la falta de transparencia determinan un sistema gubernamental que estimulan el deseo de corrupción.    

En síntesis: Kirchner y sus amigos están habilitados para hacer lo que quieran. El “cheque en blanco” que la sociedad argentina le entrego en las ultimas elecciones ya comienza a manifestar sus consecuencias. 

El correlato inmediato de esta apropiación patrimonial de los caudales públicos permitiría, incentivaría y facilitaría una colosal, progresiva e impune defraudación administrativa a manos del Gobierno Nacional. Un posible entretejido de compra y venta de voluntades, saqueo y corrupción  que podrá circular altivamente ante los ojos de la sociedad.

 


 

 

 

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