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Hugo Ruiz Díaz y Eric Toussaint - Brasil es otro precedente interesante en materia de auditoría de la deuda externa pública. La misma fue realizada a comienzos de los años 30, siendo precedida y acompañada por actos gubernamentales decisivos. Así en 1931 Brasil, inmerso en la crisis de la deuda de los años 30, decidió unilateralmente junto a otros países latinoamericanos, la suspensión total del pago de la deuda externa. Esta decisión fue seguida por otra de suspensión parcial en 1932 y en 1936 con la decisión de suspensión total entre 1937-1940.

La auditoría brasileña fue ante todo un proceso que comenzó con la creación de la Comisión de Estudios económicos y financieros de los Estados y Municipios en 1931 [24]. Por Decreto No. 20. 631 del 9 de noviembre de 1931, el gobierno de Getulio Vargas creó la Secretaría Técnica de dicha Comisión con el objetivo de recolectar todos los contratos de todos los empréstitos federales, estaduales y municipales. En 1932, por Decreto No. 22.089 del 16 de noviembre el gobierno decidió la auditoría total de la deuda externa. El Decreto tuvo como punto de mira la fiscalización del servicio de los empréstitos externos de los Estados y de los Municipios. Bajo la dirección de Valentín F. Bouças, la Secretaría Técnica de la Comisión de estudios económicos procedió a un relevamiento y a un análisis minucioso de todos los contratos de la deuda externa de la entidad Federal, de los Estados federados y de los Municipios. La auditoría pública mostró por un lado, una ausencia total de control por parte de las autoridades permitiendo detectar serias irregularidades. Entre las mismas podemos citar el caso de contratos de préstamos firmados por autoridades que no tenían la competencia de hacerlo. Por otro lado demostró la desidia y la mala fe de los acreedores y de los intermediarios de los bancos acreedores. La auditoría reveló que sólo el 40% de los contratos de endeudamiento estaban documentados y que además, los valores de las remesas eran ignorados.

Hecha la auditoría sobre todos los contratos, el entonces Ministro de Finanzas Arthur Souza Costa afirmó en términos de conclusión cuanto sigue:

"..La historia de nuestros empréstitos revela numerosas y exageradas operaciones, incluso arruinadoras, hechas sin que hayan tenido como objetivo favorecer el desarrollo de nuestro país…"[25].

La auditoría realizada por el Gobierno de Getulio Vargas tuvo dos utilidades prácticas bien definidas. Primero, la auditoría completa sobre la deuda externa sirvió como fundamento político-jurídico para que el gobierno legalmente dejara de pagarla. Segundo, la auditoría fue utilizada como instrumento de presión sobre los acreedores y un arma para renegociar en mejores condiciones la deuda externa del Estado. Esto le fué muy beneficioso porque cuando negoció el arreglo del litigio con el cartel de los acreedores extranjeros, obtuvo una reducción de alrededor de la mitad del monto de la deuda (el acuerdo fue concretado en 1943). La deuda, cuyo monto alcanzó 1.294 mil millones de dólares en 1930, fue reducida a 698 millones en 1945 y a 597 millones en 1948. Y la lección más importante para nosotros es la siguiente: la auditoría brasilera es otro ejemplo histórico del que puede deducirse en forma seria, la existencia de la deuda odiosa y que la obligación de pago con el argumento de la continuidad del Estado, no es una regla consuetudinaria de derecho internacional.

La auditoría: un mandato constitucional ignorado

En el caso del Brasil, la auditoría de la deuda externa encuentra su origen en disposiciones constitucionales. En efecto, el artículo 26 de las de las Disposiciones Transitorias de la Constitución Federal de 1988 dispone que el Congreso nacional realizará por medio de una comisión mixta y en el plazo de un año después de promulgada la nueva constitución, un

"…examen analítico y pericial de los actos y hechos generadores del endeudamiento externo brasilero…

§ 1º - La Comisión gozará de las prerrogativas legales de una comisión parlamentaria de investigación para los fines de requisición y convocatoria, contando con el auxilio del Tribunal de Cuentas de la Unión.

§ 2º - Comprobada la irregularidad, el Congreso Nacional propondrá al Poder Ejecutivo la declaración de nulidad del acto y encaminará procesos ante el Ministerio Público Federal, para que en el plazo de sesenta días, éste formalice las acciones.. ".

Hay que destacar que el problema de la deuda fue agravándose cada vez más, antes, durante y después de la promulgación de la nueva constitución. A título de ejemplo, la deuda pública brasileña aumentó a partir de la última renegociación hecha en 1990, de 148 mil millones de dólares a fines de 1994 a 235 mil millones de dólares en noviembre de 1998. En este período el Estado desembolsó a los acreedores externos la astronómica suma de aproximadamente 126 mil millones de dólares, lo que contribuyó a aumentar el ritmo insostenible del endeudamiento. Los nuevos contratos y acuerdos con los acreedores (estos últimos principalmente el FMI/BM) serían destinados al pago del servicio de la deuda.

De ahí que la investigación sobre la deuda se imponga como una necesidad, lo que hizo que la auditoría fuera incluida como mandato constitucional. En la práctica, este mandato significaría pronunciarse sobre la legalidad o ilegalidad de la deuda contraída por el Estado.

Pero ya en 1987, antes de la sanción de la nueva Constitución, la deuda externa y todo el proceso de endeudamiento fue el objeto de un análisis detallado por parte del congreso Federal. En efecto, cuando el gobierno brasilero se vio obligado a suspender el pago de los servicios de la deuda, el Congreso realizó una evaluación de las razones que lo empujaron a hacerlo. Para este efecto se creó la Comisión especial del Senado Federal para la deuda externa, cuyo mandato incluyó el análisis del proceso de endeudamiento externo a partir de la década de los setenta. El relatorio de la auditoría, presentado por el entonces senador Fernando Henrique Cardoso, concluyó entre otros que

"...los acreedores internacionales son co-responsables por el alto grado de endeudamiento de las naciones del Tercer Mundo. En la década del 70, el alza del precio del petróleo proporcionó, por un lado, abundancia de recursos a los países árabes y por otro, déficits comerciales para los países desarrollados, los mayores consumidores. La posible confrontación entre los países productores exportadores y países consumidores de petróleo fue a través del endeudamiento de los países en vías de desarrollo y del reciclaje de los petrodólares. Para solucionar el problema de sus déficits comerciales, los gobiernos de los países acreedores alentaron y dieron apoyo político, con el aval del FMI, al financiamiento de los países en desarrollo con los recursos de los países árabes depositados en los bancos internacionales...Cerca de ¼ de la Deuda externa brasilera en esa época se refería a intereses sobre intereses, sin ninguna contrapartida en bienes y servicios reales para el País... la deuda se volvió impagable" [26].

A pesar de que la auditoría demostró fehacientemente la responsabilidad de los acreedores en el proceso de endeudamiento, ésta no tuvo consecuencias para los responsables en el plano legal interno. Tampoco incitó al gobierno a declarar la suspensión sine die o a anular la deuda de la que fueron responsables directos el FMI y los bancos privados.

De nuevo el congreso brasilero en 1989 creó la Comisión Mixta del Congreso Nacional, cuyo mandato incluyó explícitamente un examen analítico y pericial de hechos y actos generadores del endeudamiento externo brasilero. Pero la auditoría no fue realizada. Por su parte, el relator Severo Gomes realizó un análisis jurídico detallado de los términos de los acuerdos celebrados entre el gobierno brasilero y los acreedores internacionales. Los resultados fueron presentados en un Relatorio final que no fue votada en la Comisión por falta de quórum. Presentado en el plenario, el mismo no fue adoptado.

Sin embargo, vale la pena citar algunas de las conclusiones más importantes, entre estas,

1. la ilegalidad y la inconstitucionalidad de la deuda

2. el gobierno pudo haber reducido legalmente el monto de la deuda, que fue aumentada artificialmente por los acreedores a través de la utilización indebida del aumento de las tasas de interés

3. la necesidad de entablar investigaciones y procesos judiciales con el fin de recuperar las pérdidas ocasionadas al erario público por medio de fraudes y otros negocios ilícitos, procesos en materia de responsabilidad penal contra los responsables internos y externos y procesos en vistas de la repatriación de divisas ilegalmente evadidas.

El Relatorio concluye finalmente que

"...la impunidad de esos crímenes en nuestro país constituyó el elemento moral que debilitó la posición de nuestros negociadores frente a la banca internacional" [27].

A pesar de que exista el calificativo de "crímenes" y la constatación de la ilegalidad de actos gubernamentales, la no adopción del informe final implicó en los hechos la consagración de la inmunidad para los responsables.

Pero volvamos ahora a la disposición constitucional sobre la auditoría de la deuda externa pública. Dicha disposición constitucional prevé consecuencias legales en caso de detectarse irregularidades. En este caso, el Congreso se pronuncia sobre la ilegalidad de la deuda y luego propone al Ejecutivo declarar su nulidad. La declaración de nulidad de la deuda por el Ejecutivo aparece así como acto legítimo del Estado fundado en una disposición constitucional. La disposición habla también de acciones judiciales que caerían bajo la figura de delitos de acción pública. En el caso en que la irregularidad sea detectada, se prevén dos procedimientos extremadamente importantes. Primero, entablar acciones judiciales en el plano penal contra los responsables, porque se tratan de delitos de acción pública. Segundo, entablar acciones en materia civil con el objetivo de reclamar las reparaciones debidas como consecuencia de tales actos ilegales. En este sentido, probar la irregularidad de los actos de empréstitos conlleva igualmente, la responsabilidad de los acreedores. En los hechos los ciudadanos podrían introducir acciones contra las IFI y los bancos transnacionales por responsabilidad en el proceso de endeudamiento. Se debe tener en cuenta que la auditoría se realizaría sobre el período de la dictadura, que gozó del apoyo incondicional de las IFI y por su intermedio del capital financiero privado. Los mismos no pudieron haber ignorado que estaban tratando con un régimen dictatorial que cometió las más graves violaciones de los derechos humanos. El apoyo financiero brindado por los acreedores contribuyó de manera decisiva a que la dictadura se mantuviera en el poder y que pudiera cometer crímenes contra la humanidad.

Teniendo en cuenta las consecuencias legales post auditoría previstas por la constitución, podemos darnos cuenta de toda la importancia que la misma reviste.

Esto explicaría a priori por qué los poderes públicos, especialmente los gobiernos sucesivos, no hayan cumplido con dicha disposición, que hasta hoy no recibió ninguna reglamentación.

Una tentativa de auditoría abortada

Los movimientos sociales y políticos brasileños tomaron la iniciativa de realizar un referéndum sobre la deuda externa entre el 2 y el 17 de septiembre del 2000. De los 5.5 millones que participaron y votaron, 5.13 se pronunciaron en favor de la ruptura con el FMI mientras que 5.3 millones se pronunciaron claramente en favor de la revisión de los pagos de la deuda externa

Resultado de esta presión y movilización ciudadanas, en el momento del referéndum José Dirceu en la época, Diputado y Presidente del PT, presentó al Congreso un Proyecto de Decreto Legislativo [28]. En su artículo 1 dicho Proyecto establecía que el Congreso realice una auditoría de la deuda externa lo mismo que un referéndum que contendría entre otras, las siguientes preguntas:

1. el gobierno, ¿debe realizar una auditoría?

2. el gobierno, ¿tiene que mantener la actual política de pago de la deuda externa?

El Parlamento federal rechazó dicho proyecto, contribuyendo él mismo a minar el orden jurídico constitucional.

A pesar de la gran movilización de varios sectores a favor de la auditoría de la deuda y a pesar que dicha auditoría encuentra su fuente en una disposición constitucional que prima, en teoría, sobre toda otra ley o acto administrativo, ningún gobierno tuvo el coraje de realizarla, incluyendo el de Lula.

La inacción o la negligencia de los poderes públicos en un tema tan crucial como la determinación de la legalidad o ilegalidad de actos gubernamentales en materia de deuda externa, no obstaculizaría prima facie la acción de los movimientos ciudadanos para que aquellos realicen al fin la auditoría.
 


 

 

 

 

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