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090309 - Lic. Alejandro Bravo - Historia Contemporánea

INTRODUCCIÓN


Desde el siglo XIV y hasta nuestros días, la comunidad universal en su conjunto y algunos teóricos en particular han mostrado preocupación por asegurar al mundo paz, seguridad y desarrollo.
Sobre las iniciativas o proyectos públicos de teóricos particulares en este sentido, especialistas en Derecho Internacional Público citan los esfuerzos de Pierre Dubois en 1305, Erasmo de Rotterdam en 1514, Emeric de Crucé en 1623, Hugo Grocio en 1625, Joaquín Puffendorf en 1671, William Penn en 1693, el abate Charles-Irenee Castel de Saint-Pierre en 1729, Juan Jacobo Rousseau en 1771, Jeremías Bentham en 1786, Emmanuel Kant en 1795, Johan Gotlieb Fichte en 1800, Juan Martínez de Rosas en 1810, Bernardo de Monteagudo en 1825, James Lorimer en 1877, Pascual Fiore en 1890 y Novicow en 1901. Y, en cuanto a proyectos públicos de hombres de Estado y de organizaciones internacionales con el mismo fin, también destacan al rey Podiebrad de Bohemia en 1401, Enrique IV de Francia, la Asamblea Francesa en 1791 y la Santa Alianza en 1815.

Estos esfuerzos, tendientes a organizar al mundo conocido de acuerdo a estructuras verticales, previendo autoridades internacionales, arbitrando modos de solución pacífica de conflictos y estipulando sanciones para los supuestos de incumplimiento de las obligaciones a que estarían sometidos por participantes de los organismos proyectados, culminaron en 1945 con la creación de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) sobre la base de la experiencia obtenida con el funcionamiento de su antecesora, la Sociedad o Liga de las Naciones, cuya creación, organización, finalidad, naturaleza, evolución, labor y legado describiremos a continuación.

CREACIÓN DE LA SOCIEDAD DE LAS NACIONES

Durante el transcurso de la Primera Guerra Mundial (1914-1918), tuvo lugar una serie de movimientos tendientes a lograr la creación de una estructura internacional encargada de velar por la paz y la seguridad mundial. Para ello contaban con el apoyo de organizaciones privadas, gobernantes y personalidades de relieve universal, como el Papa Benedicto XV, que mediante varias Encíclicas apoyó los movimientos.

Pero el gran arquitecto de esta estructura en torno de la cual se articuló la sociedad internacional tras la “Gran Guerra" fue el presidente estadounidense Thomas Woodrow Wilson, quien, en sus definiciones de los objetivos de la guerra y fundamentos sobre los que habría de fraguarse la paz y el nuevo orden internacional enunciados el 8 de enero de 1918 en sus célebres “Catorce Puntos", diseñó la futura asociación internacional. La elevada concepción de Wilson, su energía y fervor puestos en la lucha por su realización, fueron, sin duda, un impulso que determinó la creación de la Sociedad o Liga de las Naciones. En el Punto catorce decía: “Debe formarse la asociación general de las naciones bajo pactos específicos de garantías mutuas para la independencia política e integridad territorial de los grandes y pequeños Estados".

Esta propuesta, alternativa a la realpolitik (en alemán, ‘política pragmática’) dominante en las relaciones internacionales, encontró desde un principio una cálida acogida en el mundo anglosajón. De hecho, la sintonía con las propuestas británicas se hicieron evidentes tras la publicación a finales de 1918 del proyecto del político y militar surafricano al servicio de la Corona británica Jan Christian Smuts titulado The League of Nations. A Practical Suggestion, el cual ejercería una notable influencia en el ánimo de Wilson y en los trabajos de la Conferencia de Paz de París, que tendría lugar en la cercana Versalles al término de la Primera Guerra Mundial tras la derrota de los Imperios Centrales. En cambio, las tesis francesas en torno a la nueva organización internacional, y en especial los trabajos de Léon Bourgeois, estuvieron siempre impregnadas de un
realismo hipotecado por los imperativos de seguridad ante el temor del revanchismo alemán. La actividad de estos protagonistas traducía, asimismo, un estado de ánimo manifiesto en el rechazo a la guerra en la opinión pública internacional, canalizada desde asociaciones como la League to Enforce Peace en Estados Unidos, la League of Nations Union y la Union of Demecratic Control en Gran Bretaña o la Association Française pour la Société des Nations en Francia. De igual modo, en Alemania, desde noviembre de 1914, funcionó la Asociación para la Patria Nueva, que después de la guerra cambió su nombre por el de Liga Alemana para los Derechos de la Humanidad, que funcionó hasta 1933.

A lo largo de la Conferencia Preliminar de Paz de París, cuya sesión inaugural se celebró el 18 de enero de 1919, Wilson asumió un decidido protagonismo para impulsar y tutelar los trabajos confiados a una comisión que debía estudiar lo relativo a la organización y reorganización de los Estados y crear la futura organización internacional que se encargue de humanizar la guerra, reducirla al mínimo con tratados de arbitrajes y establecer un mecanismo internacional que en tiempos de paz evite las injusticias que conducen a la confrontación entre los Estados. Sobre la base de los proyectos presentados por el presidente Wilson, por el gobierno estadounidense a través de la
Declaración presentada por el Secretario de Estado Robert Lansing, por el General Smuts, por Lord Robert Cecil y por el gobierno italiano, la Comisión preparó un proyecto que, extraoficialmente y cuando ya estaba redactado definitivamente, fue sometido a consideración de las Potencias Neutrales en marzo de 1919 y aprobado finalmente el 28 de abril del mismo año como Parte Primera del Tratado de Paz de Versalles con el nombre de Pacto o Convenio de la Liga de las Naciones, en un procedimiento que vulneraba el espíritu de una verdadera sociedad de las naciones, pues se imponía a los neutrales un pacto para el cual no habían siquiera sido consultados previamente.
Pese a esto último, lo positivo de la creación de esta organización internacional es que, por primera vez en la historia, se constituyó una asociación general de naciones, de carácter universal, con el propósito de que entrasen en ella todos los Estados del mundo. Además, según Frank P. Walters, supuso el “primer movimiento eficaz hacia la organización de un orden político y social mundial, en el que los intereses comunes de la humanidad pedían ser observados y servidos por encima de las barreras de la tradición nacional, diferencia racial o distancia geográfica”.
Si bien, como ya dijimos, puede considerarse al presidente Wilson como el arquitecto de la primera estructura internacional, sus esfuerzos a la hora de comprometer a su país en aquella nueva experiencia fueron estériles, puesto que el Senado estadounidense se negó a ratificar el Tratado de Versalles, es decir el acuerdo de paz firmado en esta ciudad francesa el 28 de junio de 1919 que puso fin a la guerra entre los Aliados y Alemania por el cual esta última nación perdió todas sus colonias, cedió los territorios de Alsacia y Lorena a Francia, Eupen y Malpedy a Bélgica, Malmet a Lituania y parte de la Prusia Oriental a Polonia, y tuvo que aceptar pagar enormes sumas de marcos oro en concepto de indemnizaciones por daños de guerra, el desmantelamiento de sus fuerzas armadas y la ocupación temporal de la Renania y el Sarre por parte de los Aliados para asegurarse el pago de las indemnizaciones.
En el Pacto, Lord Robert Cecil dio notas esenciales que definían al Estatuto de la comunidad internacional. El acuerdo fundacional de la Sociedad de Naciones, constituido por 26 artículos, explicitaba en su Preámbulo el compromiso entre los estados signatarios de no recurrir a la guerra, mantener a la luz del día relaciones internacionales fundadas en la justicia y el honor, la rigurosa observancia de las normas del Derecho Internacional y el escrupuloso respeto de las obligaciones contraídas en los tratados. Todo ello con el afán de “fomentar la cooperación entre las naciones y para garantizarles la paz y la seguridad”. La concepción y la tarea de la Sociedad de las Naciones se modulaba en dos direcciones complementarias: la garantía de la paz mundial mediante la seguridad colectiva y la construcción de la paz a través de la cooperación internacional.

El sistema de seguridad colectiva, que encarnaba la dimensión política de la Sociedad, quedaba regulado por los artículos 8 al 17. El Pacto establecía la necesidad de la reducción de armamentos al mínimo compatible con la seguridad nacional y el cumplimiento, por acción común, de las obligaciones internacionales, y para limitar la fabricación de armamentos (art. 8º), y contenía otros medios para lograr la paz: una Comisión Permanente para asesorar en cuestiones militares, navales y aéreas; Compromiso de respetar la integridad territorial e independencia política de los miembros de la Liga; en caso de agresión o amenazas, el Consejo dictaminará sobre los medios a adoptar (art. 10). Toda guerra o amenaza era asunto que concernía a toda la liga (art. 11). Las divergencias se someterían al arbitraje o encuesta del Consejo (con funciones, así, de tribunal de encuesta y conciliación); y no se recurriría a la guerra antes de los tres meses de producido el fallo o el informe (art. 12). Se enuncian las cuestiones que en general pueden someterse al arbitraje y son las enumeradas para la cláusula facultativa de la Corte Permanente de Justicia Internacional; caso de no cumplirse el fallo, el consejo propondrá las medidas para su ejecución (art. 13). Caso de divergencia susceptible de conducir a una ruptura entre los Estados miembros y que no se someta al arbitraje, se someterá la cuestión al Consejo, éste arreglará la cuestión, y de no tener éxito publicará un informe con las soluciones que indique; no se recurrirá a la guerra contra el Estado que acate el informe; el Consejo puede llevar la divergencia a la asamblea; el informe de ésta en las condiciones que se determinan tendrán la misma fuerza que el del Consejo (art. 15). Si un miembro recurre a la guerra, en contra de sus obligaciones emergentes del Pacto, será ipso facto considerado como habiendo cometido un acto de guerra contra todos los demás, los que se comprometen a romper con aquel las relaciones comerciales y financieras, prohibir las comunicaciones entre sus nacionales, etc., el Consejo recomendará los efectivos militares, navales o aéreos con que se contribuirá a las fuerzas armadas destinadas a hacer respetar las obligaciones de la liga (art. 16); y se establecía el mutuo apoyo de los miembros de ésta. Del artículo 17 surgía la posibilidad de una intervención del Consejo y de la Sociedad en caso de divergencia entre un Estado miembro y otro que no lo era. Así, como vemos, a través de ellos, se establecían las pautas de un sistema político y jurídico de prevención de la guerra en el que interactuaban diferentes nociones: la garantía de la integridad territorial y la independencia de los estados, la asistencia colectiva, el arbitraje, la limitación del derecho al uso de la guerra y un sistema punitivo de sanciones. Dicho sistema estaba fundamentado en tres pilares: el arbitraje, el desarme y la seguridad.

Sin embargo, la tarea de la paz requería a su vez la adopción de un principio constructivo de solidaridad, la cooperación internacional, a la que se consagraban los artículos 18 a 25. Los artículos 18, 19 y 20 se referían a tratados internacionales y como incidía el Pacto en los tratados anteriores. El artículo 21 establecía que los tratados para la paz no eran incompatibles con el Pacto. El artículo 22 se refería extensamente a los territorios que se colocaban bajo mandato. El artículo 23 bosquejaba la política social y económica de la Liga y aseguraba condiciones de trabajo, equitativas y humanas, y medios para lograr ese gran objetivo. El artículo 24 ofrecía colocar a las oficinas internacionales bajo la dirección de la Sociedad. El artículo 25 promovía la cooperación con organizaciones como la Cruz Roja Internacional. De ello se desprende que la cooperación internacional respondía a la convicción de que la paz sólo sería posible si se fomentaba el respeto a los tratados internacionales y la justicia social, mediante la promoción de la colaboración en materia política, económica, cultural y humanitaria y la aseguración de condiciones equitativas y humanas para los trabajadores.
Finalmente, el artículo 26 establecía que las enmiendas no serían obligatorias, pero el Estado que no las acepte cesará de ser miembro de la Liga.

Así, la Sociedad o Liga de las Naciones nació con el carácter de una persona jurídica de derecho público y privado; tenía bienes en dominio, edificio propio y derechos de legación. En la sede de Ginebra, el gobierno suizo no podía ejercer jurisdicción. Asimismo, el Pacto también era muy explícito en cuanto a la no intervención por parte de la Sociedad de las Naciones en los asuntos
internos de los Estados miembros; y la unanimidad, como requisito indispensable, para que las decisiones de la Sociedad tuvieran obligatoriedad, salvo en asuntos de procedimiento.
Los nombres de Liga o Sociedad de las Naciones que se usan indistintamente para designar a esta asociación internacional que funcionó entre el 10 de enero de 1920, cuando se realizó la primera reunión con la presencia de 42 delegados, y el 18 de abril de 1946, cuando celebrando su última sesión transfirió su legado a la naciente Organización de las Naciones Unidas (ONU), corresponden a los tomados de sus traducciones originales en inglés y francés: League of Nations y Societé des Nations, respectivamente.

MIEMBROS

El Pacto reconocía dos clases de miembros: originarios y admitidos. Los primeros, según el artículo 1º, eran los Estados signatarios del Pacto y/o del Tratado de Versalles que figuraban en el anexo y los que habían adherido al mismo sin reservas antes de cumplirse los dos meses de su entrada en vigor (caso de la República Argentina, que adhirió sin reservas al Tratado de Versalles el 18 de junio o julio de 1819 y comunicó la ratificación el 16 de enero de 1920). Los segundos, según el artículo 2º, eran los Estados, Dominios y Colonias que se gobernaban libremente, que no figuraban en el anexo y que, habiendo solicitado su ingreso a la Sociedad, fueron aceptados por dos tercios de votos de la Asamblea, a condición de dar garantías efectivas de su intención sincera de observar sus compromisos internacionales y de aceptar el reglamento para los armamentos militares, navales y aéreos.
También fueron invitados a formar parte un conjunto de Estados neutrales durante el conflicto. Ello creó la calidad no prevista de miembro invitado.

La condición de Estado miembro podía perderse por renuncia, presentada con dos años de antelación y luego de haber cumplido las obligaciones contraídas; por expulsión, a raíz de la violación de las obligaciones estatutarias; o por "pérdida de la calidad estatal", posibilidad que también estaba prevista.
A lo largo de su existencia, en uno u otro momento, 63 Estados formaron parte de la organización; ellos fueron: Afganistán (ingresó en 1934), Albania (desde 1920 hasta su anexión por parte de Italia en 1939), Alemania (ingresó en 1926 y se retiró en 1933), Argentina (miembro originario que se retiró en 1921 y se reincorporó en 1932), Australia, Austria (desde 1920 hasta su anexión por parte de Alemania en 1938), Bélgica, Bolivia, Brasil (miembro originario que se retiró en 1926), Bulgaria (ingresó en 1920), Canadá, Checoslovaquia, Chile (miembro originario que se retiró en 1938), China, Colombia, Costa Rica (ingresó en 1920 y se retiró en 1925), Cuba, Dinamarca, Ecuador (ingresó en 1934), Egipto (ingresó en 1937), El Salvador (miembro originario que se retiró en 1937), España (miembro originario que se retiró en 1939), Estonia (ingresó en 1921), Etiopía (ingresó en 1923), Finlandia (ingresó en 1920), Francia, Grecia, Guatemala (miembro originario que se retiró en 1936), Haití (miembro originario que se retiró en 1942), Honduras (miembro originario que se retiró en 1936), Hungría (ingresó en 1822 y se retiró en 1939), India, Irak (ingresó en 1932), Irlanda (ingresó en 1923), Italia (ingresó en 1937), Japón (miembro originario que se retiró en 1933), Letonia (ingresó en 1921), Liberia, Lituania (ingresó en 1921), Luxemburgo (ingresó en 1920), México (ingresó en 1931), Nicaragua (miembro originario que se retiró en 1936), Noruega, Nueva Zelanda, Países Bajos, Panamá, Paraguay (miembro originario que se retiró en 1935), Persia (denominada oficialmente Irán desde 1935), Perú (miembro originario que se retiró en 1939), Polonia, Portugal, Reino Unido, República Dominicana (ingresó en 1924), Rumania (miembro originario que se retiró en 1940), Siam (denominada oficialmente Tailandia desde 1939), Suecia, Suiza, Turquía (ingresó en 1932), Unión Sudafricana, Unión Soviética (ingresó en 1934 y fue expulsada en 1939), Uruguay, Venezuela (miembro originario que se retiró en 1938) y Yugoslavia.

La explícita diferenciación entre miembros originarios y miembros admitidos, y la exclusión, en un principio, de Alemania y sus antiguos aliados y de la Unión Soviética, convirtieron a la Sociedad de las Naciones en una especie de “club de vencedores” y en una liga orientada a la preservación del nuevo statu quo. En consecuencia, la exclusión inicial de los vencidos, la ausencia de la Rusia bolchevique y la autoexclusión estadounidense cercenaban y cuestionaban las aspiraciones universalistas del nuevo organismo internacional. Desde un principio, la Sociedad de las Naciones manifestó, a su vez, la naturaleza euroamericana del nuevo sistema internacional. La mayor parte de sus miembros originarios eran europeos y americanos y agrupaban a tres cuartas partes de la humanidad. Solamente Liberia y la Unión Sudafricana representaban al continente africano, en tanto que cinco estados (Persia, India británica, Siam, China y Japón) pertenecían al continente asiático. Pero, luego se fueron adhiriendo mas Estados que le dieron el carácter de una auténtica organización internacional a esta asociación general de países.

ORGANIZACIÓN

Con respecto a la estructura de esta entidad internacional, la acción de la Liga se ejercía por medio de dos órganos centrales de naturaleza política e interestatal: la Asamblea y el Consejo, secundados por una Secretaría Permanente, un órgano básicamente técnico-administrativo que se erigía, de acuerdo con los términos del artículo 2, en el núcleo de la nueva administración internacional con sede en Ginebra. El complejo institucional contaba, a su vez, con un amplio conjunto de órganos subsidiarios del sistema, tanto políticos como técnicos, y con una serie de órganos autónomos vinculados a la Sociedad de Naciones, entre los que figuraban la Corte Permanente de Justicia Internacional, creado en 1921, cuya sede se fijaría en la ciudad holandesa de La Haya, y la Organización Internacional del Trabajo (OIT), fundada en 1920.

La Asamblea fue el órgano democrático por antonomasia de la Liga; de acuerdo al artículo 3º, estaba formada por representantes de todos los Estados miembros de la Sociedad, a razón de tres delegados por cada país y con un solo voto por delegación.
La frecuencia de sus reuniones era de una anual regular, generalmente en el mes de septiembre, y de tantas extraordinarias cuantas fueren necesarias, de acuerdo con las circunstancias. La sede de las sesiones era la ciudad suiza de Ginebra. No obstante, podían celebrarse reuniones en otros sitios, cuando así se designara. Su primera reunión se celebró el 19 de diciembre de 1920 en la sede de Ginebra.
La Asamblea era competente en forma exclusiva para aceptar la incorporación a la Sociedad de nuevos miembros; elegir los Estados Miembros no permanentes en el Consejo; aprobar el presupuesto de la Sociedad y revisar Tratados.
La resolución de los asuntos considerados debía ser adoptada, en todo aquello que no fuera de procedimiento, por unanimidad de los Estados representados en la sesión.

Para una mejor tramitación de los asuntos sometidos a consideración. El cuerpo contaba con seis comisiones encargadas de las siguientes materias: cuestiones constitucionales y jurídicas, organizaciones técnicas, desarme, presupuesto, cuestiones sociales y cuestiones políticas. Su mesa directiva estaba integrada por un presidente, seis vicepresidentes y los presidentes de las comisiones. Todos estos funcionarios se elegían al comienzo de la sesión.
A su vez, el Consejo fue un órgano que se convirtió en una especie de comité ejecutivo. Estaba formado por representantes permanentes de las Principales Potencias Aliadas y Asociadas (Francia, Gran Bretaña, Italia y Japón, a los que luego se sumaron Alemania y la Unión Soviética) y por cuatro representantes de los demás Estados Miembros elegidos por la Asamblea periódicamente, y que al principio fueron Bélgica, Brasil, España y Grecia.
El número de representantes no permanentes podía ser ampliado por resolución de la Asamblea, a la que el Pacto encomendaba igualmente la determinación del modo de elección, duración de los mandatos y condiciones de elegibilidad. Sobre la base de la facultad antedicha, la cantidad de representantes no permanentes varió con el tiempo, hasta el año 1926, en que se fijó en nueve. Los Estados Miembros de la Sociedad no representados en el Consejo estaban habilitados para enviar delegados al mismo, en caso de que dicho cuerpo tratara cuestiones que les interesaran directamente.

Según el artículo 4º, la frecuencia de reuniones del Consejo era de, por lo menos, una sesión anual en la sede de Ginebra o en otra que se fijara previamente, y de las que fuere necesario según lo exigieran las circunstancias. Su primera reunión se celebró el 16 de enero de 1920 en el Palais Royal de Paris.
La Presidencia del Consejo no estaba prevista en el Pacto, al respecto se siguió la costumbre de nombrarla siguiendo el orden alfabético, práctica que fue oficializada por resolución adoptada en el año 1928.
El Consejo tenía las siguientes facultades exclusivas: convocar e informar a la Asamblea; intervenir en todas las cuestiones relacionadas con el mantenimiento de la integridad territorial o la independencia política de los Miembros; conocer en todo lo relacionado con el desarme y la prevención de la guerra; resolver sobre la expulsión de los Miembros infractores de sus obligaciones para con la Sociedad; intervenir en las cuestiones relativas al régimen de mandatos y asuntos de minorías; preparación del proyecto de institución de la Corte Permanente de Justicia Internacional; aprobación en las designaciones de personal en la Secretaría, hechas por el Secretario General; y, cambio del asiento de la sede de la Sociedad. Asimismo, se encargo del fideicomisariado del Sarre y del Protectorado de Dantzig.

Tanto la Asamblea como el Consejo, eran órganos que no corresponderían a un poder legislativo y a un poder ejecutivo respectivamente, pero eran jurídicamente iguales y ello estaba expresado en los artículos 3º y 4º del Pacto, en cuanto les atribuían competencia "en toda cuestión que entre en la esfera de acción de la Sociedad o que afecte la paz del mundo". Sin perjuicio de lo expresado, ambos tenían facultades propias, como ya vimos, y también concurrentes. Estas últimas eran: eran: reformas al Pacto; nombramiento del Secretario General; aumento de la cantidad de Miembros, permanentes o no, en el Consejo; requerimiento de opiniones consultivas a la Corte Permanente de Justicia Internacional y nombramiento de sus magistrados; y, como ya se ha dicho, cuestiones referentes a la paz y seguridad mundial.

El artículo 5º del Pacto establecía que "las decisiones de la Asamblea y del Consejo se tomarán por unanimidad de los miembros representados en la reunión". De este modo ningún Estado se hallaba obligado contra su voluntad por decisiones que se hubieran votado en contra. Para las cuestiones de procedimiento o la solución de conflictos entre los Estados Miembros, la resolución se adoptaba por mayoría de votos.
Con respecto a la Secretaría Permanente, la infraestructura de la Sociedad fue armada sobre la base de una administración internacional permanente, con asiento en la sede de la Sociedad y compuesta por funcionarios internacionales bajo la Jefatura de un Secretario General, que los designaba con aprobación del Consejo. El primer Secretario General fue Sir James Eric Drumond, un experimentado funcionario británico.

El personal de la Secretaría tenía condición de funcionario internacional; en tal carácter gozaba, de conformidad con el artículo 7 del Pacto y mientras desempeñara sus funciones, de privilegios e inmunidad diplomática.
Por su parte, la Corte Permanente de Justicia Internacional fue el organismo judicial del complejo gobierno. Tenía su sede en la ciudad holandesa de La Haya y estaba formada por quince magistrados que duraban nueve años en sus funciones y que eran elegidos por el Consejo y la Asamblea conjuntamente.

El Estatuto que gobernaba su funcionamiento fue aprobado el 13 de noviembre de 1920, luego de una serie de estudios efectuados sobre la base del anteproyecto preparado por una comisión de juristas designados por el Consejo de la Sociedad, y es el mismo que, luego de las reformas de 1933 y 1936, ahora tiene la Corte Internacional de Justicia de la ONU que funciona en la misma sede que tuvo su antecesora desde el 30 de enero de 1922.
Según el artículo 14 del Pacto, la Corte tenía una doble función: como tribunal judicial entendería "en todas las divergencias de carácter internacional que le fueran sometidas por las Partes"; y, en segundo lugar, emitiría opiniones consultivas a requerimiento del Consejo o de la Asamblea, sobre "toda divergencia o cualquier otro punto" que estos órganos le sometieran.

La Corte, como tribunal judicial, tenía jurisdicción facultativa, salvo lo prescripto por el artículo 36 bis de su estatuto, y sus decisiones solo obligaban a las partes en pleito y para el caso resuelto.
Los magistrados que componían la Corte debían reunir condiciones de idoneidad profesional, solvencia moral y, con su presencia en el seno del tribunal, asegurar la representación en el mismo de los principales sistemas jurídicos y de las grandes formas de civilización universales.
La jurisdicción de la Corte no era obligatoria, pero los Estados podían voluntariamente firmar el protocolo que contenía la “cláusula facultativa”, resultado de la transacción entre los partidarios y los adversarios de la jurisdicción obligatoria. Decía así: “los suscriptos, debidamente autorizados, en nombre de sus gobiernos, reconocen desde la fecha como obligatoria, de pleno derecho y sin convención especial, la jurisdicción de la corte, conforme al artículo 36, parágrafo 2º del Estatuto de la Corte y en los términos siguientes”. En 1930 cuarenta y dos Estados habían ratificado el protocolo del Estatuto y veintisiete el protocolo adicional de la cláusula optativa. Dicho protocolo se hallaban previstos en el artículo 36, párrafo 2º del Estatuto de la Corte, que los autoriza para los Estados que los acepten recíprocamente, y “para las controversias de orden jurídico que allí se enumeraron, y son: a) interpretación de un tratado; b) cualquier cuestión de Derecho Internacional; c) existencia de un hecho que podría constituir violación de una obligación internacional; d) naturaleza o extensión de la reparación por quebrantamiento de una obligación internacional”.
Durante su existencia, la Corte dictó treinta y un fallos y emitió veintisiete opiniones consultivas.
Los gastos de la Liga debían ser sufragados por los Estados miembros, en la proporción establecida por la Asamblea (art. 6).

LA EVOLUCIÓN Y LA LABOR DE LA LIGA DE LAS NACIONES

La Sociedad de las Naciones fue un privilegiado escenario en el desarrollo de las relaciones internacionales del periodo de entreguerras. Su trayectoria estuvo, en consecuencia, profundamente mediatizada por las tensiones que convulsionaron la sociedad internacional: la dialéctica entre los defensores del statu quo y las potencias revisionistas contra el diktat (‘imposición’) de la paz; el antagonismo entre la fuerza revolucionaria del marxismo-leninismo y el mundo capitalista; las tensiones derivadas del profundo cambio en el equilibrio de fuerzas en la economía mundial a tenor de la emergencia de nuevos actores económicos y la nueva situación de Europa; así como la tensión entre las nuevas fórmulas y valores de la diplomacia abierta auspiciada desde Ginebra y las inercias de los comportamientos “realistas” (pragmáticos) inherentes a la tradición internacional. En el decurso de la Liga de las Naciones se pueden diferenciar una serie de etapas ilustrativas del devenir de las relaciones internacionales del periodo.

1. La creación de la Sociedad durante la posguerra mundial (1919-1924)

Tras la celebración de su I Asamblea en 1920, la andadura del nuevo organismo internacional se inició en el delicado contexto de la posguerra. Su estrecha vinculación con los tratados de paz y los cometidos para los que fue creada le depararon una comprometida posición para hacer frente a los problemas internacionales y asegurar el cumplimiento de los acuerdos de paz. La amplia transformación del mapa de Europa generó múltiples problemas fronterizos en los que la Sociedad de las Naciones asumió responsabilidades de muy distinta naturaleza, ya fuera para someterlos a un sistema de administración internacional, como sucediera en la región del Sarre o en la ciudad de Danzig (la actual ciudad polaca de Gdañsk); para la fiscalización indirecta de territorios de ultramar, anteriormente dependientes del II Imperio alemán o del Imperio otomano, mediante el sistema de mandatos; o bien para promover la solución pacífica de disputas fronterizas, como transcendiera de la resolución del conflicto de las islas Åland entre Finlandia y Suecia, en 1921, o de la partición del territorio de la Alta Silesia entre Alemania y Polonia, en 1922. Cuestiones a las que habría que añadir los oficios de la Sociedad de Naciones ante el emergente problema de las minorías nacionales en los nuevos estados.

Los indiscutibles logros de la Liga de las Naciones no pueden ocultar, sin embargo, su total supeditación a la voluntad de las grandes potencias, de quienes dependió, en última instancia, la eficacia de los mecanismos para promover la solución pacífica de las disputas. Dependencia manifiesta en las soluciones de fuerza impuestas en 1923 por Italia en Corfú o por Francia en la región del Ruhr. De dichas potencias dependió, igualmente, el debate y el alcance real de los trabajos para perfeccionar el sistema de seguridad colectiva, polarizados en gran medida entre las tesis francesas sobre la primacía de la seguridad y las anglosajonas reticentes a cualquier ampliación de sus compromisos y partidarias de la promoción del desarme. En este sentido, las diferencias entre los gobiernos británico y francés fueron insalvables a la hora de llevar a buen término la aprobación del ambicioso Protocolo de Ginebra en 1924.
En el transcurso de aquellos difíciles años, la Sociedad de Naciones se embarcó en multitud de iniciativas orientadas a la promoción de la cooperación técnica internacional, no sólo en el ámbito de la actividad económica para reactivar el progreso material, como aconteció en las conferencias de Bruselas, en 1920, y de Génova, en 1922, sino también en otras esferas de acción, como las comunicaciones o las tareas humanitarias.

2. Los años del “espíritu de Ginebra” (1924-1931)


El tiempo que transcurrió entre la superación de la crisis de posguerra (a partir de 1924) y los comienzos de la crisis económica con que se cerró la década de 1920 (la Gran Depresión, efecto del crac de 1929), describe el arco cronológico en que los principios y los modos de la Sociedad de las Naciones parecieron afianzarse, por fin, en las relaciones internacionales. La mejoría general en la economía mundial, el giro en las relaciones entre las principales potencias europeas (Alemania, Francia y Gran Bretaña) y el optimismo aparente de aquellos años estimularon la eficacia y la credibilidad de las instituciones internacionales con sede en Ginebra.
Sin duda alguna, los avances en materia de seguridad colectiva fueron los que mejor ilustraron el “espíritu de Ginebra”, en expresión del escritor Robert de Traz. Tras el fracaso del Protocolo de Ginebra, la reconducción de los trabajos para reforzar la seguridad colectiva se fue perfilando a partir de la iniciativa británica de concluir garantías regionales, más explícitas, entre estados con intereses comunes.
El ámbito sobre el que se fraguó la nueva inteligencia regional fue la frontera del Rin. Los Tratados de Locarno, firmados en octubre de 1925, consagraron el clima de entendimiento entre alemanes, británicos y franceses. Esos acuerdos no sólo supusieron una garantía sobre las fronteras occidentales de Alemania (que se encontraba bajo el régimen de la llamada República de Weimar), sino que fueron el salvoconducto para el ingreso de ésta en la Sociedad de Naciones en 1926.

A pesar de las sombras de los pactos a los que se llegó en Locarno, puestas de manifiesto en las limitaciones con que Alemania se insertó en la nueva legalidad internacional, el nuevo clima mundial impulsó las iniciativas y los trabajos a favor de la seguridad colectiva en distintos frentes: la dinamización de los trabajos tendentes a la celebración de una conferencia para la limitación y reducción de armamentos, a raíz de la creación en 1925 de la Comisión Preparatoria de la Conferencia del Desarme; la mejora en los procedimientos para la solución pacífica de las controversias internacionales, a tenor de la aprobación por la Asamblea en septiembre de 1927 del Acta General de Arbitraje; el simbólico hito político de la firma del Pacto Briand-Kellogg o Pacto de París, acordado el 27 de agosto de 1928, por el que los estados asumían el compromiso moral y el principio de renuncia a la guerra; y la presentación, en mayo de 1930, del Memorándum para la Unión Federal de Europa a iniciativa del ministro de Asuntos Exteriores francés, Aristide Briand, para resolver las cuestiones europeas.
Este cúmulo de actividades no puede ocultar los oficios tradicionales de la Liga de las Naciones en la solución pacífica de los litigios entre los estados, como sucediera con motivo de los problemas limítrofes entre Grecia y Bulgaria en 1925, ni el afianzamiento que la cooperación
técnica internacional fue alcanzando al calor de la mejora experimentada en las relaciones internacionales. En esta última dirección se orientaron los esfuerzos por optimizar las relaciones económicas entre los estados, condenando el nacionalismo económico, a partir de la celebración de una conferencia económica general, que finalmente tuvo lugar en mayo de 1927 en Ginebra, y los trabajos para potenciar la socialización de los avances técnicos, como las conferencias sobre comunicaciones y tránsito o las conferencias internacionales de prensa.

3. Los desafíos a la seguridad colectiva (1931-1936)

El viraje que se produjo en las expectativas internacionales en el tránsito entre las décadas de 1920 y 1930, se fraguó a la estela de la crisis económica surgida en 1929 y de los efectos disolventes de ésta sobre el optimismo que había calado en los años precedentes tanto en los estados como en las instituciones centrales del sistema internacional. El retorno a las políticas de poder frente a la moralidad de la diplomacia pública o la creciente bipolaridad entre los defensores del statu quo y los estados revisionistas son un fiel reflejo del cuestionamiento de las bases de la legalidad internacional de posguerra.

Los desafíos a la seguridad colectiva, protagonizados por grandes potencias reticentes a los valores de Ginebra, secuencian los capítulos de un periodo crítico en la historia de la Sociedad de las Naciones. El primero de ellos se inició con la alteración del equilibrio de fuerzas en el Extremo Oriente. La agresión japonesa, materializada en la ocupación militar de Dongbei Pingyuan (Manchuria) en septiembre de 1931 y que culminó con la creación del Estado títere del Manchukuo en marzo de 1932, supuso no sólo el incumplimiento del Pacto Briand-Kellogg, sino también la violación del llamado Tratado de las Nueve Potencias (acordado en la Conferencia de Washington), por el que Japón había reconocido el principio de la política de puertas abiertas en China y el respeto de la integridad territorial de ese país. La reacción de la Liga de las Naciones, fundamentada en el informe elaborado por la Comisión Lytton, no pasó de una mera condena moral por la alteración del statu quo.

Los otros dos capítulos decisivos tuvieron como escenario Europa. Dos grandes potencias, Alemania e Italia, radicalizaron sus políticas revisionistas hasta el extremo de agotar el crédito de la Sociedad de las Naciones. El revisionismo alemán de las relaciones internacionales, más agresivo y grandilocuente desde el ascenso de Adolf Hitler y el nacionalsocialismo al poder en 1933, ya fue puesto de manifiesto, en las tesis defendidas por la delegación alemana en torno a la paridad de armamentos, en la Conferencia para el Desarme Mundial iniciada en febrero de 1932.

La retirada temporal alemana de aquel foro en septiembre de 1932 y su abandono definitivo de la Liga de las Naciones en octubre de 1933 ilustran no sólo las dificultades para llevar a buen término la utopía desarmista de la Conferencia, sino también el cambio de actitud en la política revisionista germana. Aquella escalada se materializó en nuevos actos, plenos de simbolismo, como la violación de las cláusulas militares del Tratado de Versalles mediante el restablecimiento del servicio militar obligatorio en marzo de 1935 o la disolución de las garantías adoptadas en Locarno mediante su denuncia y la remilitarización de Renania en marzo del siguiente año.

Por su parte, la Italia gobernada por Benito Mussolini, que siempre se manifestó reacia al encorsetamiento moral de la Sociedad de las Naciones, se sumó a esta oleada revisionista. Ya su propuesta para crear y formalizar el llamado Pacto de los Cuatro o, posteriormente, el Frente de Stresa (creado en 1935 en la Conferencia de Stresa), situaban a Italia más próxima a las fórmulas tradicionales de la diplomacia que a los ideales de Ginebra. La escenificación del revisionismo italiano ante la sociedad internacional tuvo lugar con motivo de la consumación de sus ansias expansionistas en Africa oriental. La crisis de Abisinia, iniciada en diciembre de 1934, fue una auténtica prueba para la seguridad colectiva. La invasión italiana de Etiopía (nombre oficial de Estado abisinio) dio comienzo en octubre de 1935. El fracaso de las fórmulas de mediación y arbitraje, auspiciadas desde Ginebra, y de los mecanismos punitivos (la aplicación de las sanciones) en 1935 y 1936 agotó el crédito político de la organización internacional.
A ello contribuyó también otro desafío a la seguridad colectiva para esta misma época que la Liga tampoco pudo evitar ni resolver: el enfrentamiento entre Bolivia y Paraguay por la posesión de la región petrolífera del Chaco, en una contienda conocida, precisamente, como la “Guerra del Chaco”. El enfrentamiento librado entre 1932 y 1935 terminó gracias a la mediación del canciller argentino Carlos Saavedra Lamas, quien obtuvo por ello el Premio Nobel de la Paz

4. El ocaso de la Sociedad de Naciones (1936-1946)

A partir de 1936 la organización internacional entró en una creciente parálisis. La Sociedad de las Naciones, en realidad, se comportó desde entonces no como un actor central sino como un testigo de excepción del desmantelamiento del orden establecido en Versalles. La quiebra de la seguridad colectiva fue un hecho conscientemente asumido tanto en el ánimo de sus miembros como en el de sus detractores. Un síntoma ilustrativo del pesimismo que cundió en Ginebra fue el hecho de que en la Asamblea celebrada en julio de 1936 se iniciara el debate oficial sobre la reforma del pacto fundacional y el ejercicio de autocrítica se polarizara en torno a la crisis de la seguridad colectiva.

La fosilización de las instituciones de Ginebra discurrió paralela a la impotencia con que la Liga de las Naciones asistió al desarrollo de las crisis prebélicas. El raquitismo de su proyección política se hizo evidente en su inoperancia ante la “Guerra Civil Española”, iniciada en julio de 1936, y ante la nueva agresión japonesa contra China en el transcurso del siguiente año. En el tramo final de las crisis prebélicas (la crisis austriaca, plasmada en el Anschluss, y la de la región de los Sudetes), la mayor parte de los miembros de la Sociedad de las Naciones acabaron por renunciar de forma explícita a las obligaciones del artículo 16 (que estipulaba los mecanismos sancionadores) en la Asamblea de septiembre de 1938. Aquel momento, sin duda, representó la quiebra definitiva de la autoridad política del Consejo y de la Asamblea. Desde mediados de la década de 1930 y a medida que se confirmaba el colapso político de la Liga de las Naciones, el entramado técnico y la cooperación, como esfera de acción, se convirtieron en los albaceas de la institución. Efectivamente, las instituciones técnicas fueron cobrando un dinamismo y una autonomía crecientes.
En 1938, la mayor parte de las delegaciones se pronunciaron a favor de la preservación del funcionamiento institucional de la Sociedad de las Naciones, reducida desde entonces a la esfera técnica (es decir, a los aspectos económicos, sociales y humanitarios). Su adaptación a las excepcionales circunstancias de la II Guerra Mundial, iniciada en septiembre de 1939, potenciarían esta línea de actuación (tecnicidad y neutralidad). En estas precarias circunstancias se prolongaría la pervivencia de la Sociedad de Naciones hasta su última Asamblea, celebrada una vez finalizada la II Guerra Mundial, entre el 8 y el 18 de abril de 1946, aunque su disolución legal no tuvo lugar hasta el 17 de julio del año siguiente.

Con respecto a las medidas adoptadas para la disolución de la Liga y de la Corte Permanente de Justicia Internacional, se decidió transferir a la Organización de las Naciones Unidas y a la Organización Internacional del Trabajo un capital estimado en 50.000.000 de francos suizos y se designó una Junta de nueve miembros, compuesta por Noruega, Gran Bretaña, Francia, India, Suiza, China, Bolivia, Checoslovaquia y Unión Sudafricana, para efectuar la liquidación económica y administrativa y para determinar que participación correspondería a cada Estado Miembro en los fondos que dejó al extinguirse. A su vez, las Naciones Unidas heredaron parte de sus actividades; recibió los textos originales de los Tratados Internacionales en la Secretaría. Simultáneamente, se constituyó en la Haya, en el mismo predio que había ocupado la Corte Permanente de Justicia Internacional la nueva Corte Internacional de Justicia, órgano de la ONU.

Así, de acuerdo a lo visto, el punto de su labor solo puede enfocarse atendiendo el doble propósito fundamental que inspiró la creación de la Sociedad: velar por la paz y la seguridad
internacionales y fomentar la cooperación entre los Estados en el orden jurídico, económico, social e intelectual.
Aún cuando su intervención resolvió algunos conflictos entre Miembros que no eran grandes potencias, tales como los suscitados entre Polonia y Lituania sobre Vilna en 1920, Finlandia y Suecia respecto a las islas Aland en 1921, Alemania y Polonia sobre la Alta Silesia en 1922, Rusia y Finlandia respecto a la Carelia Oriental en 1922, Italia y Grecia sobre Corfú en 1923. Turquía e Irak en 1924, Polonia y Checoslovaquia en 1924, etc., lo cierto es que la Liga fracasó concretamente frente a los problemas planteados por las grandes potencias. Igualmente, los mecanismos de seguridad colectiva no resultaron útiles en la práctica, ya que los intereses nacionales de los Estados poderosos jaquearon la acción preventiva o represiva, tal cual pasó en los caos ya vistos de las intervenciones de Italia en Etiopía y de Japón en China.

Y, pese a los trabajos y esfuerzos pacifistas de la Liga conducentes a asegura la seguridad colectiva y realizar el desarme manifestados en los Tratados de Washington sobre limitación de armamentos, 1922; el Tratado de Garantía Mutua, Ginebra, 1923; Protocolo sobre Arbitraje, Seguridad y Desarme, Ginebra, 1924; Convención sobre comercio internacional de armas y material de guerra, 1925; Convención sobre la guerra química y bacteriológica, 1925; los ya mencionados Tratados de Locarno, 1925, que definían la agresión y garantizaban las fronteras de Alemania con sus vecinos; el Acta General de Ginebra, 1928,con tratados modelos sobre conciliación, arreglo, judicial, no agresión y asistencia mutua; el ya visto también Pacto Biand-Kellog, que condenó la guerra como instrumento de política nacional y planteó el problema de la coordinación de tratados; el Tratado de Londres sobre armamentos navales, 1930; la Convención sobre la prevención de la guerra, 1931; la Conferencia de Ginebra sobre limitación de armamentos; los Tratados sobre definición del agresor, firmados por Rusia en 1933, según los cuales son actos de agresión la declaración de guerra, la invasión de territorios, el ataque armado; etc., la tarea cumplida por la Sociedad en el primero de los campos de acción, como ya vimos, fue negativa.
Empero, el segundo objetivo básico de la Sociedad, si puede señalarse como de resultado práctico positivo. En tal sentido, cabe mencionar la tarea desarrollada en los aspectos económico-financiero, social, moral- humanitario y jurídico.

En el orden económico y financiero, se crearon comités; se firmó una Convención para la unificación de las formalidades aduaneras, Ginebra, 1923; Convención sobre Importación y Exportación. Ginebra, 1927; se convocó la Conferencia Monetaria y Económica Mundial de Londres, 1933; la Liga cooperó en la ayuda financiera que las grandes potencias, por medio de empréstitos, acordaron a varios países; Convención sobre falsificación de moneda, 1929; trabajó sobre la múltiple imposición tributaria. La Sociedad auspició la Conferencia sobre Comunicaciones y Tránsito, de Barcelona, 1921, en la que se firmaron las siguientes: Convención sobre régimen de los ríos navegables de interés internacional; Convención sobre libertad de tránsito. La Liga también auspició tres Conferencias de Ginebra, 1923, 1927 y 1931, en las que se suscribieron las Convenciones sobre régimen de los puertos marítimos, vías férreas, fuerzas hidráulicas, utilización de cursos de agua. Así también varias Conferencias sobre pasaportes.

Por su parte, en el orden moral y humanitario: se destaca la labor en pro de la repatriación de prisioneros; socorros a las poblaciones de Rusia; socorros a los refugiados: asistencia a los enfermos de Tifus en Polonia. La Liga creó los Pasaportes Nansen; la Unión Internacional de Socorros, 1927. Se firmó la Convención sobre la abolición de la esclavitud, Ginebra, 1826; Convención sobre la trata de mujeres y niños, Ginebra, 1935, modificando la Convención de París de 1910; Convención sobre trata de mujeres mayores de edad, Ginebra, 1933; Convenciones sobre el Opio, Ginebra, 1925 y 1931; Organización de Higiene; y trabajó en la represión de las publicaciones obscenas y la cooperación intelectual. Asimismo, el Consejo entendió directamente en la Protección de las Minorías y los Apátridas, reglamentando el procedimiento en 1929.

Además, la Sociedad desarrolló una positiva labor en pro de la codificación del Derecho Internacional, designando una comisión de expertos que se reunió en la Conferencia de
Codificación de La Haya, en 1930, y realizando importantes estudios respecto de los problemas de nacionalidad, mar territorial, piratería y exploración de la riqueza del mar. Asimismo, la Organización Internacional del Trabajo (OIT), creada por el artículo XII del Tratado de Versalles cumplió una útil tarea al lado de la Sociedad.

EL LEGADO DE LA SOCIEDAD DE NACIONES

Las valoraciones a corto plazo sobre la eficacia de la Sociedad de las Naciones coinciden en su fracaso a la hora de evitar en 1939 un nuevo conflicto de la magnitud del que ya había asolado al mundo en 1914. Sin embargo, una reflexión más sosegada sobre la proyección histórica de aquella experiencia internacional depara un panorama más complejo y sin duda menos sombrío.

Se puede concluir, a la luz de las investigaciones más recientes, que la Sociedad de las Naciones: constituyó una experiencia de inestimable valor en la construcción de la sociedad internacional contemporánea; institucionalizó la multilateralización de las relaciones internacionales; canalizó una profunda reforma del sistema internacional, aunque mantuvo constante su lógica interestatal; anticipó los objetivos básicos (paz y seguridad) y las estructuras de la futura Organización de las Naciones Unidas (ONU); e impulsó de forma decisiva la codificación del Derecho internacional y la toma de conciencia sobre la dimensión internacional de los derechos humanos. Invertido el argumento inicial, bien se podría afirmar que la II Guerra Mundial no fue tanto una prueba de la inutilidad de la Sociedad de Naciones, sino al contrario, un signo de la necesidad de la existencia de una organización internacional similar.

FUENTES

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