Este
artículo ha sido recogido, con ligeras modificaciones, en el libro
Principes du governement représentatif, Calmann-Levy, París, 1995.
El autor ruega no citar. Tradujo Clara Giménez - Universidad de
Chicago.
El uso corriente distingue la democracia
representativa de la directa, haciendo aparecer de ese modo ambos
regímenes como variedades de la democracia. Sin embargo, tanto la
historia como la teoría muestran que el régimen hoy llamado
democracia representativa tiene sus orígenes en la forma de gobierno
progresivamente establecida e impuesta en Occidente en la estela de
las tres revoluciones modernas: la inglesa, la norteamericana y la
francesa. Un análisis, aun superficial, no puede dejar de notar los
elementos de continuidad entre las instituciones propuestas o
establecidas en los siglos XVII y XVIII y las pertenecientes a las
democracias representativas contemporáneas. La continuidad es
particularmente notable en el caso norteamericano, en el que la
mayoría de las disposiciones de la constitución votada en 1787
continúa en vigor. Ahora bien, ese régimen del que han salido las
democracias representativas no fue concebido en modo alguno por sus
creadores como una forma de la democracia. Por el contrario, en los
escritos de sus fundadores se encuentra un acusado contraste entre
la democracia y el régimen instituido por ellos, régimen al que
llamaban “gobierno representativo” o aun “república”.
Es sorprendente constatar que dos actores cuyo papel ha sido
decisivo en la instauración de la representación política moderna,
Madison y Siéyès, se acercan en la oposición que ambos establecen
entre el gobierno representativo o republicano y la democracia. Su
acuerdo sobre este punto es más notable aun por las múltiples y
profundas diferencias que los separan por otro lado: su formación,
el contexto político en que hablan y actúan, hasta sus concepciones
constitucionales.
Madison opone repetidas veces el “gobierno republicano”,
caracterizado por la representación, y la “democracia” de las
pequeñas ciudades antiguas. No obstante, no describe la
representación como una aproximación de la “democracia” convertida
técnicamente en necesaria por la imposibilidad material de reunir al
pueblo en grandes Estados; por el contrario, ve en ella una forma de
gobierno sustancialmente diferente y superior. El efecto de la
representación, señala, consiste en “refinar y ensanchar las
opiniones públicas [the public views] haciéndolas pasar por el
conducto de un cuerpo elegido de ciudadanos cuya sabiduría pueda
discernir mejor el verdadero interés de su país y cuyo patriotismo y
amor por la justicia sean los menos susceptibles de sacrificar ese
interés a consideraciones efímeras y parciales”. “En un sistema
semejante, prosigue, puede muy bien ocurrir que la voluntad pública
[the public voice], formulada por los representantes del pueblo,
concuerde más con el bien público que si fuera formulada por el
pueblo mismo reunido a ese efecto.”1 Madison destaca que uno de los
fines del sistema enteramente representativo propuesto en el
proyecto de constitución es poner a los gobernantes en condiciones
de resistir las “pasiones desordenadas” y las “ilusiones efímeras”
que pueden apoderarse del pueblo.2 Afirma que sólo “el juicio maduro
y deliberado de la colectividad” debe prevalecer.3 No hay duda de
que, a los ojos de Madison, el papel de los representantes no
consiste en querer en todas las ocasiones lo que quiere el pueblo.
La superioridad de la representación consiste, por el contrario, en
que abre la posibilidad de una separación entre la voluntad (o
decisión) pública y la voluntad popular.
Siéyès, por su lado, explica en múltiples escritos y discursos la
diferencia “enorme” que separa la democracia en la que los mismos
ciudadanos hacen la ley y el régimen representativo en el cual
confían el ejercicio de su poder a representantes nombrados por
ellos.4 Tanto para Siéyès como para Madison, el gobierno
representativo no es una modalidad de la democracia, es una forma de
gobierno esencialmente diferente y, además, preferible. De todos
modos, la superioridad del régimen representativo no se debe tanto
en Siéyès a que produce decisiones menos pasionales sino a que
constituye la forma política más adecuada a la condición de
“sociedades comerciantes” modernas en las que los individuos están,
ante todo, ocupados en producir y distribuir riquezas. En tales
sociedades, señala Siéyès, los ciudadanos ya no tienen el tiempo
libre necesario para ocuparse de los asuntos públicos; deben, por lo
tanto, mediante la elección, confiar el gobierno a individuos que
consagren todo su tiempo a esa tarea. Siéyès ve ante todo la
representación como la aplicación al orden político del principio de
la división del trabajo, principio que, a sus ojos, constituye un
factor esencial del progreso social. “El interés común, escribe, el
mejoramiento del Estado social mismo nos piden que hagamos del
gobierno una profesión particular”.5 Y subraya con fuerza que el
papel de los representantes no consiste en transmitir la voluntad de
sus electores. “Por lo tanto es incuestionable, declara, que los
diputados están en la Asamblea Nacional, no para anunciar el deseo
ya formado de sus comitentes [sus electores], sino para deliberar y
votar libremente según su opinión actual, esclarecidos con todas las
luces que la Asamblea puede proporcionar a cada uno”.6
Se podría hacer valer, sin duda, que la significación del término
democracia ha cambiado desde fines del siglo XVIII y que la
discordancia entre la comprensión contemporánea ordinaria de la
democracia representativa y la concepción de los Padres Fundadores
no debe entonces sorprender. No cabe duda de que el sentido del
término democracia haya evolucionado, pero el problema no concierne
solamente a la terminología. Cuando, en efecto, hoy se distingue
democracia directa y democracia representativa, y se hacen aparecer
esos regímenes como especies de un mismo género, se sobreentiende
ipso facto que la diferencia entre las dos especies de democracia se
debe a que la voluntad popular gobierna directamente en una pero no
en la otra; por lo tanto se hace de la democracia representativa la
forma indirecta de la democracia. Ahora bien, los fundadores del
gobierno representativo niegan precisamente que en ese régimen la
voluntad popular sea puesta en situación de gobernar, ni siquiera de
manera indirecta. Los textos que se acaban de citar lo muestran con
una perfecta nitidez: Madison quiere que los gobernantes puedan
estar en condiciones de oponerse a las “pasiones desordenadas” y a
las “ilusiones efímeras” del pueblo; Siéyès subraya que los
diputados no son enviados a la asamblea para “anunciar en ella el
deseo” de sus electores. El gobierno representativo ha sido
instituido con el objetivo explícito de que la voluntad popular no
haría la ley ni directa ni indirectamente. Más allá de las
cuestiones de terminología, el contraste entre la concepción
contemporánea y la de los fundadores continúa siendo asombroso y
suscita un interrogante sobre la relación entre el gobierno
representativo y la democracia. Sin duda también, el gobierno
representativo se ha transformado en el curso de los dos últimos
siglos. El crecimiento gradual del derecho de sufragio y el
establecimiento del sufragio universal constituyen la más evidente
de sus transformaciones. Esos cambios, no obstante, no deben ser
sobrestimados. Si se deja de lado la extensión del derecho de
sufragio, en realidad constituyen más reacomodamientos y
desplazamientos que alteraciones fundamentales.7
En todo caso, no hay ninguna duda de que desde los orígenes del
gobierno representativo ha sido establecido cierto número de
principios que nunca fueron cuestionados a continuación. Por
principios no se entiende simplemente abstracciones o ideales, sino
ideas que se traducen en prácticas (o en la prohibición de ciertas
prácticas) concretas y precisas. Entonces, hay que preguntarse si
esos principios, siempre vigentes, determinan un sistema de gobierno
que puede ser caracterizado como la forma indirecta o mediatizada
del gobierno por el pueblo.
Cuatro principios fueron sentados en los orígenes del gobierno
representativo moderno.
1. Los gobernantes son elegidos
por los gobernados a intervalos regulares
La naturaleza exacta de la representación ha sido
objeto de múltiples controversias, pero, más allá de las
divergencias, hubo acuerdo general sobre un principio: no hay
representación sin elección regular de los gobernantes por los
gobernados. La elección no suprime la diferencia de las situaciones
y de los papeles entre gobernantes y gobernados. En un sistema
electivo, los que gobiernan no son los gobernados. El procedimiento
electivo concierne sólo a la naturaleza de lo que habilita a ciertos
individuos para gobernar: la condición de gobernante no es conferida
por la unción divina, el nacimiento, la riqueza o el saber, sino
únicamente por el consentimiento de los gobernados. El principio
electivo se inscribe así en la prolongación de la norma fundamental
del derecho político moderno, teorizada por pensadores como Grotius,
Hobbes, Pufendorf o Locke: la norma de la igualdad de las
voluntades. Ningún título sobrenatural ni ninguna superioridad
natural pueden dar a un hombre el derecho de imponer su voluntad a
los demás. El derecho de mandar a otros no puede fundarse más que
sobre el consentimiento de aquellos sobre los cuales se ejerce. Ese
derecho no resulta de las cualidades intrínsecas de ciertos
individuos, les es acordado externamente por la voluntad de otros
individuos. La elección es así un procedimiento de designación y de
legitimación de los gobernantes que ha ido progresivamente
sustituyendo a otros.
Es necesario señalar que en la medida en que los gobernantes son, no
los ciudadanos mismos, sino individuos exclusivamente encargados de
dirigir los asuntos públicos, el gobierno representativo es, a
diferencia del gobierno del pueblo por sí mismo, un gobierno por
especialistas de la cosa pública. Los análisis de Siéyès sobre la
representación como forma de la división del trabajo, destacan un
punto importante. Se podría sin duda objetar que la elección no
designa necesariamente profesionales del gobierno. Si el objetivo
fuera seleccionar los competentes, el procedimiento electivo sería
totalmente inadecuado; sería mejor entonces seleccionar los
gobernantes por examen, sometiéndolos al juicio de la comunidad de
los especialistas. Cuando los gobernados eligen a los gobernantes,
parece que cualquiera puede ser llevado al gobierno y, en todo caso,
individuos que no tienen ninguna competencia previa en la gestión de
los asuntos públicos. A lo sumo se puede decir que el principio
electivo hace probable la selección de los más competentes en la
conquista de los sufragios. Pero la competencia en la conquista de
los votos es, evidentemente algo muy diferente de la competencia en
materia de gobierno. El principio electivo por sí mismo no implica
de ninguna manera la selección de gobernantes competentes. Ese es el
elemento democrático del gobierno representativo en el sentido en
que Platón caracterizaba la democracia como el gobierno de los
incompetentes. Pero si el gobierno representativo comporta elementos
democráticos, no es sin embargo la democracia ateniense extendida a
grandes Estados. Más precisamente, un parlamento no es una asamblea
de ciudadanos reducida a un tamaño cómodo. La elección para un
período dado transforma en efecto, durante ese período, a los
elegidos en especialistas. Cuando son elegidos, los gobernantes no
se ocupan más que de política, pueden consagrarle todo su tiempo y
toda su energía. Suponiendo que no hayan tenido ninguna competencia
en las materias de gobierno en el momento en que han sido elegidos,
el hecho de que se conviertan en gobernantes de tiempo completo
engendra una familiaridad con los asuntos públicos, un conocimiento
de los documentos o, por lo menos, una capacidad de comprender a
aquellos que los conocen. Esta familiaridad y este conocimiento, aun
si no igualan los de los expertos propiamente dichos, que han sido
formados en el manejo de los asuntos públicos desde su juventud, no
son accesibles a quienes no pueden consagrarse enteramente al
gobierno. El gobierno representativo no selecciona competencias
previas, crea competencias de gobierno.
De todos modos, el gobierno representativo no se apoya solamente
sobre la elección de los gobernantes, sino sobre su elección a
intervalos regulares. A menudo no se da importancia a esta segunda
característica o se tiende a considerar que cae de su peso. Por
ejemplo, es notable que un teórico contemporáneo como J. Schumpeter
no mencione el carácter periódico de las elecciones en su célebre e
influyente definición de la democracia (por democracia Schumpeter
entiende el régimen llamado democracia representativa por el uso
corriente). Rompiendo con lo que él llama “la concepción clásica”
según la cual el pueblo mismo produce las decisiones políticas
“eligiendo individuos que se reúnen a continuación para cumplir su
voluntad”,8 Schumpeter propone definir la democracia como “el
sistema institucional, que llega a decisiones políticas, en el cual
los individuos adquieren el poder de impulsar esas decisiones al
término de una lucha competitiva por los votos del pueblo”.9 Esta
definición, que se considera más cercana a la realidad que la
“concepción clásica” omite, sin embargo, como se ve, un rasgo
empírico indudable de las democracias representativas: el carácter
regularmente repetido de la competición electoral. Un poco más
lejos, es verdad, Schumpeter añade que su definición reconoce
“implícitamente” al pueblo la función de revocar los gobernantes.10
Pero en realidad, en el principio de que los gobernantes son
designados por el voto del pueblo, nada implica lógicamente que
también pueden ser revocados por el pueblo. Es verdad que, desde
fines del siglo XVIII, los dos principios han sido asociados en la
práctica, pero eso no autoriza a afirmar que el segundo está
implícitamente contenido en el primero.
En efecto, se puede concebir perfectamente una situación en la que
la calidad de gobernante sea conferida por la voluntad de los
gobernados, pero de modo definitivo, por ejemplo una elección
vitalicia. Semejante dispositivo no es solamente una posibilidad
lógica, en ciertos casos ha sido encarado efectivamente: en ocasión
de la Convención de Filadelfia, por ejemplo, Hamilton propuso que el
presidente de los Estados Unidos fuera elegido de por vida.11 Hay
que deducir que el principio de elección de por vida ha sido
desechado deliberadamente y por razones específicas por los
fundadores del gobierno representativo. Ahora bien, se nota
inmediatamente que un sistema de elección de por vida representa una
propiedad capital: los que eligen no disponen de ningún medio eficaz
para ejercer alguna influencia sobre los actos de los dirigentes una
vez que estos han sido elegidos. Los cardenales eligen al Papa, que
no es menos independiente por completo de ellos en su política.
Cuando, por el contrario, los gobernantes están regularmente
sometidos a elección, pueden ser cambiados si su comportamiento no
satisface. Y, como es razonable suponer que los beneficios reales y
simbólicos de la posición de gobernantes les hacen desear ser
reelegidos, tienen, al parecer, una incitación a tener en cuenta los
deseos de los gobernados en su conducta.
El principio de un consentimiento regularmente renovado distingue
también el gobierno representativo de los modos de gobierno
considerados como legítimos por Grotius, Hobbes y Pufendorf. Para
éstos, en efecto, un consentimiento dado de una vez por todas (ya
sea a un soberano que tenga el derecho de designar a su sucesor, ya
a una dinastía que se perpetúa por herencia) basta para establecer
un gobierno legítimo.12 Entre los autores nombrados anteriormente,
sólo Locke menciona la necesidad de reiterar el consentimiento por
la elección regular del parlamento.
Así, en el gobierno representativo, los gobernantes ocupan una
posición distinta de la de los gobernados; y en ese sentido, el
pueblo no se gobierna por sí mismo. Pero como las elecciones son
repetidas, el pueblo tiene un medio eficaz de ejercer cierta
influencia sobre los gobernantes. La naturaleza del gobierno
representativo no puede ser comprendida sin referencia a su
temporalidad particular.
En fin, el gobierno representativo ha sido instituido, en su origen,
como un gobierno de elites habilitadas por la elección a conducir
los asuntos públicos. Esta dimensión elitista se marcó en primer
lugar en Inglaterra o en Francia por un censo de elegibilidad que
reservaba formalmente a una elite de la riqueza la posibilidad de
hacerse elegir. Se ha visto que, sin embargo, es en realidad el
procedimiento electivo mismo el que, salvo circunstancias
excepcionales, ejerce un efecto elitista. Este se produce aun en
ausencia de toda restricción formal a la elegibilidad.13 Por lo
tanto, los gobernantes no ocupan solamente una posición diferente de
la de los gobernados sino que son también, lo más a menudo,
individuos diferentes de los otros y superiores a ellos, y
pertenecen en consecuencia a elites. La elección no crea solamente
una diferencia entre gobernantes y gobernados al conferir a los
primeros un lugar que los segundos no ocupan sino que selecciona
diferencias previamente existentes, pues lleva necesariamente al
gobierno a individuos que presentan ya caracteres distintos y
específicos. Los representantes elegidos no pueden ser semejantes a
aquellos que los eligen ni una asamblea elegida por el pueblo
constituir un pueblo en miniatura. Se ve aparecer también una
primera razón por la cual el gobierno representativo no puede ser
simplemente comprendido como el gobierno del pueblo adaptado a
grandes Estados. Si la designación de un pequeño número de
representantes tuviera como único propósito resolver el problema
creado por la imposibilidad práctica de reunir a todos los
ciudadanos, el modo de designación debería haber sido elegido de
manera de alcanzar en lo posible ese propósito únicamente. El método
utilizado para seleccionar a los representantes debería por lo tanto
asegurar la designación de una asamblea lo más parecida posible al
conjunto de los ciudadanos, diferenciándose de éste por un solo
carácter: el tamaño. Ahora bien, como se lo ha señalado, la
designación de los representantes por elección no sólo no garantiza
tal similitud, sino que la impide.
Empero, si la elección impide la similitud propiamente democrática
entre los que gobiernan y los que son gobernados, presenta en cambio
otra propiedad: garantiza que los candidatos, por diferentes que
sean de la masa de sus electores, están sin embargo sometidos a su
juicio y que únicamente los candidatos que susciten una apreciación
positiva acceden al gobierno. Es el juicio del pueblo y no la
identidad con el pueblo lo que confiere la categoría de gobernante.
La noción de juicio debe ser entendida aquí en un sentido preciso.
Por la elección, aquellos que no pertenecen a las elites arbitran
entre diferentes elites y dan un veredicto que lleva al poder a
individuos que pertenecen a una antes que a otra. El pueblo en su
masa ocupa así una posición estructuralmente análoga a la de un juez
arbitrando entre individuos todos diferentes de él. En el proceso
electivo de designación de los gobernantes, el pueblo es juez pero
no parte, pues no puede, jamás, atribuirse el gobierno a sí mismo ni
atribuirlo a un cuerpo de representantes semejante a él.
2. Los gobernantes conservan, en
sus iniciativas, un margen de independencia en relación con los
gobernados
Los gobernantes no son solamente individuos
distintos que ocupan una posición diferente de la de los gobernados,
sino que conservan en sus decisiones cierta independencia frente a
la voluntad de los gobernados. Esta idea se ha traducido por el
rechazo o la prohibición de dos prácticas precisas que habrían
privado igualmente a los representantes de toda independencia: los
mandatos imperativos y la revocabilidad permanente y discrecional de
los elegidos. Ninguno de los gobiernos representativos establecidos
desde fines del siglo XVIII ha admitido los mandatos imperativos ni
reconocido la validez jurídica de las instrucciones dadas por los
electores. Tampoco ninguno de ellos ha instituido la revocabilidad
permanente de los representantes.
En Inglaterra, se impone en el curso del siglo XVIII la idea de que
los diputados representan el conjunto de la nación, no la
circunscripción particular que los ha elegido: los electores de cada
circunscripción no están autorizados a darles “instrucciones”.14 A
comienzos del siglo XIX, los radicales intentan reintroducir una
práctica análoga a la de las instrucciones, exigiendo a los
candidatos “promesas” [pledges] y, después de la First Reform Act,
requieren que el respeto de sus promesas sea legalmente obligatorio.
Pero el objetivo central de los radicales era más bien el
acortamiento de la duración de los parlamentos (éstos eran elegidos
por siete años desde la Septennial Act de 1716) y parece que las
“promesas” no habían constituido, a sus ojos, más que un sustituto y
un expediente a falta de un mandato parlamentario más corto.15 Por
otra parte hay que señalar que Bentham rechazaba expresamente la
práctica de las instrucciones: el único medio de acción de los
electores sobre los elegidos debía ser su facultad de no relegirlos.16
Nunca, en adelante, las “promesas” electorales han sido legalmente
obligatorias en Inglaterra.
En Estados Unidos, la práctica de las instrucciones se había
propagado ampliamente, tanto durante el período colonial como
durante el primer decenio de la independencia.17 Ciertos Estados, en
particular Nueva Inglaterra, incluso habían inscripto el derecho de
instrucción en su constitución. Cuando el Primer Congreso (elegido
en virtud de la constitución de 1787) debate el Bill of Rights que
debe ser añadido a la constitución bajo forma de enmiendas, algunos
miembros proponen incluir en la primera enmienda (la que garantiza
la libertad de conciencia y de palabra) el derecho de dar
instrucciones a los representantes. La propuesta es largamente
discutida, pero finalmente es rechazada.18 Los electores seguirán
siendo libres de dar instrucciones si así lo quieren, pero éstas no
tendrán fuerza obligatoria jurídicamente sancionada.
En Francia, los diputados de los Estados Generales eran portadores
de instrucciones (los cuadernos de quejas). Una de las primeras
decisiones de la Asamblea Nacional es prohibir la práctica del
mandato imperativo a partir de julio de 1789. Esta decisión no será
jamás discutida en ningún momento de la Revolución ni después. En
1793-1794 una parte del movimiento Sans Culotte pide que los
elegidos sean revocables de manera permanente y discrecional por las
asambleas de base. El proyecto de constitución presentado a la
Asamblea prevé tal revocabilidad. Esta finalmente no es instituida.
Una nueva diferencia mayor aparece así entre el gobierno
representativo y la democracia entendida como autogobierno del
pueblo. Esta diferencia era claramente percibida a fines del siglo
XVIII por aquellos que, como Rousseau, criticaban la representación.
Pero la existencia de representantes habría podido ser hecha
compatible con el principio del autogobierno. Para eso habría sido
necesario que los representantes estuvieran unidos por las
voluntades de sus electores. En las Considérations sur le
Gouvernement de Pologne Rousseau acepta, por razones prácticas,
cierta forma de representación. Permaneciendo fiel a su principio y
sacando la consecuencia lógica, recomienda entonces la práctica de
los mandatos imperativos.19 La diferencia entre la representación y
el autogobierno del pueblo no se debe solamente a la existencia de
un cuerpo de representantes, resulta más aun de la ausencia de
mandatos imperativos.
En distintas épocas han sido propuestas instituciones o prácticas
que habrían suprimido radicalmente la independencia de los elegidos;
incluso han sido puestas en práctica en forma esporádica. Esto da un
relieve particular al hecho de que han sido deliberadamente
rechazadas a fines del siglo XVIII y principios del XIX, y que esta
decisión inicial no volvió a ser cuestionada. Promesas o programas
han podido ser ofrecidos; los representantes han conservado siempre,
en última instancia, la libertad de respetarlos o no. Como el
representante sabe que las elecciones se repiten a intervalos
regulares, el que ha asumido compromisos ante sus electores puede
anticipar que, si no los pone en práctica, no será relegido. En este
sentido, tiene sin duda cierta incitación a cumplir sus promesas.
Pero, por una parte, permanece libre de sacrificar la perspectiva de
su relección si, en circunstancias excepcionales, otras
consideraciones le parecen más importantes que su propia carrera.
Por otra parte, y sobre todo, puede esperar que, cuando se presente
de nuevo a las elecciones, convenza a sus electores de que, en
definitiva, ha tenido razón al conducirse como lo hizo y no haber
cumplido sus promesas. Al no estar estrictamente garantizado el lazo
entre la voluntad de los electores y el comportamiento del elegido,
los representantes conservan siempre un margen de juego y de
maniobra. La democracia representativa no es un régimen en el que
los gobernantes están rigurosamente obligados a poner en ejecución
los deseos de los gobernados. Por lo tanto no puede ser concebida
como la forma indirecta del gobierno por el pueblo.
No obstante, aun si los electores no pueden ejercer así más que una
influencia muy limitada sobre las decisiones públicas por su deseo
de ver llevar una política, tienen en cambio la facultad de despedir
a los gobernantes al término de su mandato si la política que
emplearon no les satisfizo. El remplazo de los gobernantes que han
llevado una política rechazada por los ciudadanos ocupa un lugar a
la vez singular y capital en el funcionamiento del gobierno
representativo. Es en realidad el único momento en que la voluntad
de los ciudadanos concerniente a la sustancia de una política ejerce
un efecto apremiante sobre los gobernantes. Porque cuando los
ciudadanos eligen candidatos en vista de hacer tomar ciertas
decisiones, no presionan a los elegidos, les abren, por el
contrario, posibilidades de acción. El sentido común percibe, por lo
demás, que al expulsar a los representantes cuya conducta
desaprueban, los gobernados ejercen una forma particularmente
eminente de su poder: una gravedad o una solemnidad específica se
asocia al despido de los gobernantes. También se siente, de manera
intuitiva, que la facultad de despedir a los dirigentes confiere a
los gobernados cierto poder sobre la conducta de sus elegidos, pero
las razones precisas por las cuales ocurre así no son en modo alguno
evidentes. Hay que reconocer, en efecto, que como los deseos de los
ciudadanos no tienen más que una débil influencia sobre la política
de aquellos a quienes eligen (por la ausencia de mandatos o de
programas imperativos), los electores no pueden asegurarse,
despidiendo a los representantes cuya acción les ha disgustado, de
que la conducta de lo nuevos gobernantes será diferente de la de sus
predecesores. Por lo tanto se podría deducir que, a pesar de su
carácter espectacular, la facultad de despido no confiere en
realidad a los electores ninguna influencia significativa sobre el
curso de las decisiones públicas. Sin embargo, semejante conclusión
no se justifica, pues la perspectiva de un posible despido ejerce
por anticipación un efecto sobre la conducta de los gobernantes.
Cuando éstos persiguen el propósito de ser relegidos tienen, en
efecto, interés en evitar provocar, por sus decisiones presentes, el
rechazo futuro de sus electores. Deben por lo tanto tratar de
anticipar las reacciones que esas decisiones provocarán en los
electores y, sobre todo, tener en cuenta esta anticipación en el
cálculo que lleva a la decisión. En otros términos, a cada momento
del período, los gobernantes tienen interés en tener en cuenta en
sus decisiones presentes la representación anticipada de lo que será
el juicio retrospectivo de los electores sobre sus decisiones. Por
ese canal, los gobernados ejercen una influencia real sobre la
política decidida por los gobernantes. A falta de haber observado el
fenómeno capital de la anticipación por los elegidos de las
reacciones futuras ante su política, analistas como Schumpeter han
creído erróneamente poder reducir la democracia representativa a la
selección competitiva de los líderes y dejar de lado como mitológica
o ideológica la idea de una influencia de los electores sobre el
contenido de las decisiones tomadas por esos líderes.
Pero si el mecanismo central es la anticipación por los dirigentes
de las reacciones de los electores, hay que observar que el
dispositivo institucional del gobierno representativo perfila una
configuración completamente particular de la relación entre
gobernantes y gobernados, diferente de la que imaginan el sentido
común y la ideología democrática. Ante todo, lo que los gobernantes
deben anticipar para evitar su despido, es una apreciación de su
política que, en el momento en que sea expresada, se apoyará en el
pasado. Los gobernados influyen entonces sobre las decisiones
públicas por su mirada retrospectiva sobre una política (tal como es
anticipado por los representantes), mucho más que por su elección
prospectiva de una política. Cuando los gobernados no religen a
gobernantes que condujeron una política que ellos reprueban, toman
ciertamente una decisión que ejerce sus efectos en el presente y el
futuro (otros gobernantes son elegidos y conducirán los asuntos
públicos durante su mandato), pero las consideraciones que motivan
esta decisión se relacionan más con el pasado que con el presente o
el futuro. Aun si los electores no religen a los dirigentes
salientes para impedirles proseguir la misma política y si,
entonces, su motivación hace en cierta medida intervenir el futuro,
esta motivación no es menos principalmente engendrada por una
apreciación del pasado. En todo caso, las consideraciones
retrospectivas desempeñan aquí un papel más grande que en las
motivaciones que animan a los electores cuando éstos eligen
candidatos que proponen una política que desean ver puesta en
ejecución. Por otra parte, la incitación a evitar el despido deja a
los gobernantes una amplia libertad de iniciativa. Sin duda los
representantes no tienen libertad absoluta para tomar cualquier
decisión, puesto que deben actuar de modo de no suscitar, a término,
un rechazo de los electores. Los elegidos tienen, no obstante, un
margen de libertad mucho mayor que si debieran poner en ejecución
los deseos prospectivos de los electores. Los gobernantes pueden,
por ejemplo, por propia iniciativa y aun contra la voluntad de la
población, adoptar una política si anticipan que ésta, una vez
puesta en ejecución, no provocará rechazo. También pueden hacer
descubrir a los electores que una política de la que ellos no
comparten la idea o que no quieren, en el momento de ser adoptada,
los satisfará finalmente. Además, como la apreciación retrospectiva
de la política adoptada por los gobernantes no interviene más que a
intervalos espaciados (en cada elección), y no inmediatamente
después de cada iniciativa, los gobernados son, en la mayoría de los
casos, llamados a pronunciarse no sólo sobre la iniciativa en sí,
sino sobre la decisión y los efectos que ha tenido tiempo de
producir. Salvo por las decisiones tomadas en vísperas de las
elecciones, los gobernados están, por lo tanto, en situación de
evaluar los actos de los gobernantes a la luz de sus consecuencias.
Si el pueblo se gobernara por sí mismo, para tomar decisiones
racionales debería anticipar sus consecuencias; en el gobierno
representativo el esfuerzo de anticipación que se le requiere es
menor, pues cuando él se pronuncia, las consecuencias de las
decisiones públicas ya se han producido, al menos en parte.
Así, el dispositivo institucional del gobierno representativo
confiere una influencia sobre el curso de la política a los
ciudadanos que juzgan retrospectivamente las acciones de los
gobernantes y sus consecuencias, no a los ciudadanos que expresan ex
ante su voluntad de acciones a emprender. Por lo tanto, se ve una
vez más aparecer la noción de juicio. En el gobierno representativo,
el pueblo juzga las iniciativas tomadas de manera relativamente
autónoma por los gobernantes. Ocupa una posición análoga a la del
juez o del jurado al pronunciarse ex post facto sobre acciones
cometidas a iniciativa de otro.
3. Una opinión pública sobre los
temas políticos puede expresarse fuera del control de los
gobernantes
A partir de fines del siglo XVIII se impuso la
idea de que el gobierno representativo requería la libertad de
opinión pública política: los gobernados deben poder formar y
manifestar libremente sus opiniones políticas. El lazo entre los dos
elementos se estableció de golpe en los Estados Unidos, de manera
más progresiva en Inglaterra; el reconocimiento de todas sus
implicaciones ha sido más lento y más complejo en Francia.
La libertad de la opinión pública política requiere a su vez dos
condiciones. Para que los gobernados puedan formarse opiniones sobre
los temas políticos, es necesario que puedan tener acceso a la
información política, lo que supone cierta publicidad de las
decisiones gubernamentales. Si los gobernantes deciden en secreto,
los gobernados no tienen más que escasos medios de forjarse
opiniones en materia política. El principio de la publicidad de los
debates parlamentarios se impuso en Inglaterra a partir de los años
1760-1790 (anteriormente, el secreto de los debates era considerado
como prerrogativa esencial del parlamento, apuntando a protegerlo de
las interferencias reales).20 En los Estados Unidos, el secreto ha
rodeado las deliberaciones del Congreso Continental así como las de
la Convención de Filadelfia. El primer Senado elegido bajo la nueva
constitución decidió en un primer momento que sus debates serían
secretos, pero esta práctica fue definitivamente abandonada cuatro
años después.21 En Francia, los Estados Generales optan desde sus
primeras sesiones por el principio de publicidad y las discusiones
de todas las asambleas revolucionarias se desarrollarán en presencia
del público. Se sabe, por otra parte, cómo la presión, incluso las
amenazas del público amontonado en las tribunas, han pesado sobre
los debates de las diferentes asambleas. El paralelo de los casos
francés y norteamericano sugiere, por otra parte, que si se requiere
cierta publicidad de los actos políticos para la información de los
ciudadanos, en cambio no es necesario que esa publicidad se aplique
igualmente a todas las etapas de una decisión para que los
ciudadanos puedan formarse opiniones al respecto. Parece bastante
razonable pensar que el público norteamericano en su conjunto ha
debatido más acerca de la constitución (entre el final de la
Convención de Filadelfia y el asiento de las convenciones de
ratificación) que lo que ha podido hacerlo el público francés acerca
de las diferentes constituciones revolucionarias.
La libertad de la opinión pública requiere, en segundo lugar, la
libertad de expresar opiniones políticas. La relación entre la
libertad de opinión y el carácter representativo del gobierno, sin
embargo, no es evidente. Podría parecer, a priori, que los gobiernos
representativos han consagrado la libertad de opinión porque así
adherían al principio liberal según el cual una parte de la vida de
los individuos debe escapar al dominio de las decisiones colectivas,
aunque éstas fuesen tomadas por los elegidos del pueblo. En efecto,
se podría aducir, retomando la distinción clásica popularizada por
I. Berlin, que la libertad de opinión pertenece ante todo a la
categoría de las “libertades negativas” que protegen a los
individuos de los desbordes del gobierno. Así entendida, no tiene
lazo directo con el carácter representativo del gobierno tocante al
modo de participación de los ciudadanos en el gobierno y pertenece
en este sentido a la categoría de “libertades positivas”. No hay
ninguna duda de que la libertad de opinión se estableció en la
huella de la libertad religiosa, que protege la esfera de las
creencias contra las intervenciones de la autoridad pública. Sin
embargo, una relación especial une también la libertad de opinión
con el papel político de los ciudadanos en un gobierno
representativo.
Esa relación aparece con una nitidez particular en el primer
artículo del Bill of Rights añadido a la constitución norteamericana
y en el debate que rodea su adopción. La primera enmienda de la
constitución dice así: “El Congreso no creará ninguna ley que tienda
a instaurar una religión establecida o impida el libre ejercicio de
la religión; que limite la libertad de palabra, la de prensa o el
derecho del pueblo a reunirse pacíficamente y a presentar peticiones
al gobierno para reparar agravios”. La libertad religiosa y la
libertad de expresión de toda clase de opiniones, incluyendo, en
consecuencia, las opiniones políticas, están así asociadas. Por otra
parte, es necesario señalar que esta formulación une, en un mismo
movimiento, la expresión individual y la expresión colectiva de las
opiniones (libertad de reunión y de petición). Ahora bien, el
carácter colectivo de una expresión afecta su peso político: los
gobiernos pueden, sin gran riesgo, no tomar en cuenta las opiniones
individuales expresadas de manera dispersa; la situación es
diferente si la multitud está en la calle, por pacíficamente que
sea, o cuando una petición reúne firmas por millares. En fin,
reuniendo en el mismo período de frase la libertad de reunión y la
libertad de “presentar al gobierno peticiones para reparar
agravios”, la Primera Enmienda subraya explícitamente que la
libertad de expresión colectiva así garantizada concierne también la
relación de los ciudadanos con sus gobernantes: no se trata
solamente de proteger la expresión colectiva de las opiniones en
general, sino también, de manera específica, la expresión de
opiniones dirigidas a los gobernantes apuntando a obtener algo de
ellos. Porque, al mismo tiempo que la libertad religiosa, garantiza
la libertad de las opiniones políticas colectivamente dirigidas a
los gobernantes, la Primera Enmienda no establece solamente una
“libertad negativa” de los individuos, consagra explícitamente un
medio de acción de los ciudadanos sobre los gobernantes.
El contenido del debate al que da lugar su adopción muestra, por
otra parte, que sus implicaciones positivamente políticas estaban
presentes en los espíritus. El hecho de que la cuestión de las
instrucciones y de los mandatos imperativos sea discutida en esta
ocasión atestigua, de manera global, la presencia del elemento
político en ese debate. Pero la intervención de Madison aclara, aun
más, el alcance político de la Primera Enmienda. Madison se
pronuncia contra la inserción del derecho de instrucción en la
enmienda. Aquellos que habían propuesto y sostenido el agregado del
derecho de instrucción habían hecho valer que, en un gobierno
republicano, el pueblo debe tener el derecho de hacer prevalecer su
voluntad. Madison responde entonces que ese principio es verdadero
en ciertos aspectos, pero no en otros, y añade: “en el sentido en
que es verdadero, ya hemos afirmado suficientemente ese derecho en
lo que hicimos [la formulación de la enmienda tal como había sido
propuesta y tal como fue adoptada finalmente]; si sólo queremos
decir que el pueblo tiene el derecho de expresarse y de hacer
conocer sus sentimientos y sus deseos, ya lo hemos establecido. El
derecho a la libertad de palabra está asegurado; la libertad de
prensa está explícitamente colocada fuera del alcance de este
gobierno; el pueblo puede entonces dirigirse públicamente a sus
representantes, puede dar consejos a cada uno por separado o
manifestar sus sentimientos en el conjunto de la asamblea por vía de
petición; puede hacer conocer su voluntad por todos los medios”.22
La libertad de opinión, comprendida en su dimensión política,
aparece así como una contrapartida de la ausencia del derecho de
instrucción. Los representantes no están obligados a poner en
ejecución la voluntad del pueblo, pero no pueden ignorarla: la
libertad de opinión garantiza que, si esa voluntad existe, es
llevada a su conocimiento. Como, por otra parte, los gobernantes
saben que serán sometidos a relección, están por lo menos incitados
a tomar en consideración esta voluntad como uno de los elementos de
la situación y a preguntarse en qué medida influirá sobre el juicio
retrospectivo que se hará de ellos. Sólo a los elegidos corresponde
dilucidar, determinar el peso respectivo que acuerdan a diferentes
elementos y a diferentes objetivos, pero así se crea un cuadro en el
cual la voluntad popular se convierte en un elemento conocido del
entorno de la decisión. Fuera de las situaciones en que los
gobernados amenazan gravemente el orden público y constriñen a los
gobernantes por el simple juego de la relación de fuerzas, la única
voluntad forzosa de los ciudadanos es el voto. Pero los gobernados
tienen siempre la posibilidad, ya sea en el momento de las
elecciones o fuera de ellas, de hacer oír una opinión colectiva
diferente de la de los gobernantes. En general se llama opinión
pública esta voz colectiva del pueblo que, sin tener valor
obligatorio, puede siempre manifestarse fuera del control de los
gobernantes.
La libertad de la opinión pública distingue el gobierno
representativo de lo que se puede llamar “la representación
absoluta”, cuya formulación más notable es la teoría de Hobbes. Se
sabe que para Hobbes los individuos forman una unidad política sólo
cuando se dan un representante al que habilitan a querer por ellos y
al que se someten (está claro que ese representante puede ser una
asamblea). Antes de la designación del representante o fuera de su
persona el pueblo no tiene ninguna unidad, no es más que una
multitudo dissoluta [a disbanded multitude]. El pueblo no se
convierte en un sujeto político, una entidad dotada de voluntad y
capaz de actuar más que en y por la persona del representante. Pero
desde que es habilitado, el representante sustituye absolutamente a
los representados, éstos no podrían tener más voz que la suya.23
Precisamente esta sustitución absoluta de los representados por el
representante es impedida por la libertad de la opinión pública. El
pueblo puede manifestarse en tanto que sujeto político dotado de
cierta unidad fuera de la persona de los representantes. Cuando una
asamblea de individuos da la misma instrucción a sus representantes,
cuando hay grupos que ejercen presión sobre el gobierno, cuando una
multitud manifiesta en la calle o firma un petitorio, el pueblo se
manifiesta como sujeto político capaz de hablar y de actuar fuera de
sus gobernantes. La libertad de la opinión pública mantiene
constantemente abierta la posibilidad de que el pueblo mismo hable y
que de ese modo un más allá de la representación haga oír su voz y
sentir su fuerza. El gobierno representativo es, en ese sentido, un
régimen en el que los representantes no pueden decir jamás
“Nosotros, el pueblo” con confianza y certeza absolutas.
La representación absoluta como el autogobierno del pueblo tienen
por efecto abolir la separación entre gobernantes y gobernados; éste
porque hace de los gobernados los gobernantes, aquélla porque los
representados sustituyen a los representantes. El gobierno
representativo, por el contrario, mantiene la separación, se define
por el doble rechazo de estas formas opuestas de la identidad entre
gobernantes y gobernados.
4. La decisión colectiva es tomada
al termino de la discusión
En la actualidad es corriente considerar que, en
sus orígenes, el gobierno representativo fue pensado y justificado
como “gobierno por la discusión”. Los análisis de C. Schmitt parecen
haber desempeñado un papel determinante en la difusión de esta
interpretación.24 Sin embargo es notable que los textos citados por
C. Schmitt para sostener su reconstrucción datan principalmente del
siglo XIX, es decir, de un período en el que el gobierno
representativo ya no era una invención, y mucho menos de los siglos
XVII y XVIII, cuando los principios de la representación fueron
formulados y puestos en ejecución por primera vez.25 Es verdad que
se encuentra un elogio de las virtudes de la discusión en
Montesquieu, Madison, Siéyès o Burke, pero en la reflexión de esos
autores el tema de la discusión ocupa un lugar mucho menor que en
Guizot, Bentham o, más tarde, J. S. Mill. La noción de discusión no
es ni siquiera mencionada en el Segundo tratado del gobierno civil
de Locke. Y ni los constituyentes norteamericanos ni los
constituyentes franceses de 1789-1791 definen el gobierno
representativo como “gobierno por la discusión”. Por lo demás, la
fórmula de “gobierno por la discusión” es particularmente confusa.
No indica de ningún modo el lugar que se considera que la discusión
ocupa en el gobierno. ¿La discusión debe regir todas las etapas del
proceso de decisión o sólo algunas? ¿La fórmula significa que tanto
en el gobierno representativo como en la “conversación perpetua”,
cara a los románticos alemanes, todo es indefinidamente objeto de
discusión?
Aun si el motivo de la discusión no ocupa entre los actores y los
teóricos del siglo XVIII un lugar tan importante como el que debía
adquirir a continuación, no es dudoso que la idea de representación
haya estado asociada a la de discusión desde los orígenes del
gobierno representativo. Eso se tradujo en una disposición adoptada
tanto en Inglaterrra y en Estados Unidos como en Francia: los
representantes poseen la mayor libertad de palabra en el recinto de
la asamblea. El lazo entre las ideas de representación y de
discusión no se comprende sino por intermedio de una tercera noción,
la de asamblea. El gobierno representativo siempre ha sido pensado y
justificado como un sistema político en el que una asamblea, es
decir, una instancia compuesta de una pluralidad de individuos,
desempeña un papel decisivo. Sin embargo, se habría podido imaginar,
como justamente lo hace observar C. Schmitt, que la representación
fuera privativa de un individuo único, designado y habilitado por el
pueblo.26 No obstante, es un hecho indudable que el gobierno
representativo no ha sido ni propuesto ni establecido como un
régimen en el que el poder es confiado a un solo individuo elegido
por el pueblo, sino como un régimen en el que una instancia
colectiva ocupa una posición central. Pero C. Schmitt y muchos
autores a continuación no se limitan a señalar la existencia de tal
lazo entre la idea representativa y el papel de la asamblea, sino
interpretan el lugar preminente acordado a la asamblea como la
consecuencia de una creencia previa y más fundamental en las
virtudes de la discusión por una instancia colectiva y al principio
del gobierno por la verdad (Veritas non auctoritas facit legem).27
Según esta interpretación, la estructura de las creencias que
justifican el gobierno representativo definido como régimen de
asamblea habría sido la siguiente: debiendo la verdad hacer la ley y
siendo la discusión, por otra parte, el medio más adecuado para
hacer emerger la verdad, la instancia política central debe ser un
lugar de discusión, es decir una asamblea.
En realidad, si se examina la argumentación adelantada por los
inventores y los primeros partidarios del gobierno representativo,
se nota que no se presenta según este encadenamiento. En Locke,
Montesquieu (cuando analiza el régimen inglés), Burke, Madison o
Siéyès el carácter colectivo de la instancia representativa no es
deducido jamás de un razonamiento previo sobre los beneficios de la
discusión. Para estos diferentes autores, el hecho de que la
representación pertenezca de modo eminente a una asamblea es
presentado como algo inherente. Es que, en realidad, la asociación
entre la idea representativa y la idea de asamblea no es una
creación ex nihilo del pensamiento político moderno sino un legado
de la historia. En efecto, los parlamentos modernos se han formado
por transformación gradual (en Inglaterra) o brutal (en Francia) o
por imitación (en las colonias americanas) de las instancias que ya
aparecían como órganos representativos en la sociedad de órdenes,
las “asambleas de Estados”. El cuidado mismo que ponen los primeros
partidarios de las asambleas representativas modernas en detallar
los rasgos que diferencian la nueva institución de la antigua
muestra que son conscientes de los lazos de filiación entre una y
otra. El carácter colectivo de la instancia representativa es uno de
esos elementos de continuidad. En los escritos y los discursos de
los fundadores de la representación moderna, la discusión aparece
como una propiedad inevitable y de alguna manera natural de las
asambleas.
Por añadidura, la idea de gobierno representativo aparece desde el
comienzo como solidaria de cierta aceptación de la diversidad
social. La representación fue propuesta primero como la técnica que
permitía establecer un gobierno procedente del pueblo en grandes
Estados que comprendían poblaciones numerosas y diversas. Madison o
Siéyès repiten varias veces que la democracia directa ha sido
posible en las repúblicas antiguas por el reducido tamaño y la
homogeneidad del cuerpo político. Subrayan con insistencia que esas
condiciones ya no se cumplen en el mundo moderno marcado por la
división del trabajo, el progreso del comercio y la diversificación
de los intereses. E inversamente, el más notable de los adversarios
de la representación, Rousseau, es también el pensador que condena
la “sociedad comerciante”, el progreso de las ciencias y de las
artes y preconiza la formación de pequeñas comunidades homogéneas y
transparentes a sí mismas. En el siglo XVIII, parece generalmente
admitido que las asambleas representativas no pueden no reflejar
esta diversidad, por lo menos en cierta medida. Incluso entre los
autores que, como Siéyès o Burke, destacan con la mayor insistencia
que el papel de la asamblea consiste en producir unidad, se
presupone que los diputados, elegidos por localidades y poblaciones
diversas, al principio aportan a la asamblea el reflejo de cierta
heterogeneidad.28 Por lo tanto, la instancia representativa ha sido
pensada siempre no sólo como colectiva sino también como
relativamente diversificada.
Es a partir de este carácter a la vez colectivo y diverso del órgano
representativo que se explica el papel conferido a la discusión y no
a partir de una creencia previa o independientemente establecida en
las virtudes de la discusión. En una instancia colectiva cuyos
miembros tienen probablemente al comienzo puntos de vista diferentes
porque son numerosos y elegidos por poblaciones distintas, el
problema es producir el acuerdo, engendrar una convergencia de las
voluntades. Pero los creadores del gobierno representativo, ya se ha
señalado, ponen en la base de sus concepciones políticas el
principio fundamental de igualdad de las voluntades; ninguna
superioridad intrínseca da a ciertos individuos el derecho de
imponer su voluntad a otros. Por lo tanto, si en una asamblea en la
que hay que llegar a cierta convergencia de posiciones a pesar de la
diversidad del comienzo, ni los más poderosos ni los más competentes
ni los más ricos están autorizados a imponer su voluntad a los
otros; la solución es que los participantes traten de ganar el
consentimiento de los demás persuadiéndose recíprocamente por medio
de la discusión. El hecho de que la solución sea en un sentido
evidente, resultado del principio de igualdad de las voluntades,
explica que raramente sea objeto de una argumentación explícita y
desarrollada entre los fundadores del gobierno representativo y que
la discusión sea más bien presentada como el procedimiento natural
de las asambleas representativas. El principio de igualdad de las
voluntades que funda el procedimiento electivo para la elección de
los gobernantes funda entonces también la discusión en las
relaciones entre gobernantes.
La idea de la discusión, de su papel y de sus justificaciones que
prevalece entre los primeros partidarios de la representación está
expresada con particular claridad en un panfleto que puede ser
considerado como uno de los textos fundadores del gobierno
representativo moderno, las Vues sur les moyens d’exécution dont les
Représentants de la France pourront disposer en 1789, de Siéyès. El
pasaje que Siéyès consagra al principio de discusión ilustra en
efecto varios puntos cruciales que merecen, por lo tanto, ser
citados algo extensamente. Ante todo hay que señalar que Siéyès
introduce sus reflexiones sobre la discusión después de haber
establecido la necesidad del gobierno representativo y para
responder a algunas objeciones hechas “contra las grandes asambleas
y contra la libertad de palabra”. Por lo tanto considera como
adquirido, y sin justificarlo de otra manera, que la representación
debe ser el hecho de una asamblea y que una asamblea discute. Siéyès
responde a esas objeciones que “Ante todo, se desaprueba la
complicación y la lentitud que parecen sufrir los asuntos en las
grandes asambleas deliberantes. Es que en Francia se está
acostumbrado a las decisiones arbitrarias que se forman sin ruido en
el fondo de los gabinetes ministeriales. Una cuestión tratada en
público por un gran número de opinantes, todos los cuales pueden
ejercer el derecho de discutirla con más o menos prolijidad y que se
entregan a sus ideas, a menudo con un calor, una vivacidad extraños
al tono de la sociedad, presenta un estruendo que naturalmente debe
de asustar a nuestros buenos conciudadanos, como un concierto de
instrumentos ruidosos fatigaría, seguramente, el oído débil de los
enfermos de un hospital. No es posible imaginar que pueda salir una
opinión razonable de un debate tan libre, tan agitado; uno se
sentiría tentado de desear que alguien que tuviera una gran
superioridad sobre toda esa gente fuera llamado para poner de
acuerdo a personas que, sin eso, consumirían todo su tiempo en
disputar”.29 De modo que, para Siéyès, el problema cuya discusión
constituye la solución depende de la combinación de los dos
factores. La discordancia reina inevitablemente al comienzo en una
asamblea, pero por otra parte el gobierno representativo se rehúsa a
la solución simple preconizada por sus críticos: que se ponga fin a
esa discordancia por la intervención de una voluntad superior a las
otras. Un poco más lejos, Siéyès prosigue: “En todas las
deliberaciones hay como un problema que resolver, que consiste en
saber, en un caso dado, lo que prescribe el interés general. Cuando
comienza la discusión, no se puede formarse una idea de la dirección
que tomará para llegar seguramente a este descubrimiento. Sin duda
el interés general no es nada si no es el interés de alguien; es el
de los intereses particulares que resulta común al mayor número de
votantes. De ahí la necesidad de la afluencia de opiniones.30 Eso
que parece una mezcla, una confusión que sirve para oscurecer todo,
es un preliminar indispensable a la luz. Hay que dejar que todos
esos intereses particulares se empujen, que choquen unos con otros,
se hagan cargo de la cuestión y que, cada uno según sus fuerzas, la
lleven hacia el fin que se propone. En esta prueba se separan las
opiniones útiles y las que serían perjudiciales; unas caen, otras
continúan moviéndose, balanceándose, hasta que, modificadas,
depuradas por sus efectos recíprocos, terminan por fundirse en un
solo dictamen”.31
Entre los fundadores del movimiento representativo la discusión
cumple así una función específica: produce el acuerdo y el
consentimiento. La discusión no constituye entonces por sí misma el
principio de decisión. Lo que confiere a una proposición un valor de
decisión no es el hecho de que sea discutida sino que obtenga el
consentimiento. Sin embargo, es necesario añadir que se trata del
consentimiento de una mayoría y no del asentimiento universal ni
menos aun de la verdad.32 Como ya lo señalaba Locke, la función
esencial del principio de mayoría es hacer posible la decisión. “La
fuerza que mueve una asociación es solamente el consentimiento de
los individuos que la componen”, escribía Locke, “y como lo que
constituye un cuerpo debe necesariamente moverse en un sentido, es
preciso que el cuerpo se mueva siguiendo el sentido en que lo lleva
la fuerza mayor, es decir el consentimiento de la mayoría, si no, es
imposible que ese cuerpo actúe o subsista como un cuerpo, como una
asociación, lo que quería cada individuo que ha consentido a adherir
a él”.33 Es notable que este texto capital de Locke no funde el
principio de mayoría sobre las cualidades o virtudes de la mayoría,
su aptitud para expresar lo verdadero o lo justo, por ejemplo, sino
simplemente sobre el hecho brutal de que hay que actuar bien y
decidir. La discusión, en cambio, no podría responder a esta
necesidad. En efecto, tomada en sí misma, no aporta ningún principio
de decisión, a lo sumo se puede admitir que cesa, sobre un tema
dado, cuando se alcanza el consentimiento de todos los participantes
y que ya nadie tiene objeciones que formular. El consentimiento de
la mayoría proporciona un principio de decisión porque es compatible
con las limitaciones temporales a las que toda acción está sometida
y toda acción política en particular. En todo momento se pueden
contar los votos y determinar qué proposición ha obtenido el mayor
consentimiento. Los debates eruditos pueden estar regidos
exclusivamente por el principio de discusión porque no están
sometidos a ningún límite temporal. Esta condición falta en los
debates políticos. Los inventores del gobierno representativo
seguramente no confundían un parlamento con una sociedad erudita.
El principio del gobierno representativo debe, por lo tanto, ser
formulado de la siguiente manera: una medida cualquiera puede
adquirir valor de decisión sólo si ha conseguido el consentimiento
de la mayoría al término de una discusión. El consentimiento de la
mayoría, y no la discusión misma, constituye así el procedimiento de
decisión. Pero este principio presenta también otro carácter
notable: no reglamenta de ninguna manera el origen de las
proposiciones o de los proyectos sometidos a esta discusión. En este
principio nada prohíbe a los miembros de la instancia que debate que
lleguen a la asamblea teniendo ya en mente la proposición que van a
someterle y habiendo concebido y formulado esta proposición fuera de
la asamblea y de la discusión. Nada implica tampoco que sólo los
miembros de la asamblea están habilitados para formular
proposiciones. El principio del gobierno representativo no determina
entonces el origen de las proposiciones sometidas a la discusión de
la asamblea, éste puede ser cualquiera. Es indiferente que esas
proposiciones hayan sido formadas por la discusión en el seno de la
asamblea, que un solo individuo las haya concebido en el aislamiento
de su gabinete de trabajo o que hayan sido preparadas por individuos
no pertenecientes a la asamblea. Simplemente se puede decir que, en
la medida en que aquellos que formulan proposiciones saben de
antemano que éstas serán sometidas a discusión, están incitados a
anticipar los argumentos favorables y desfavorables que podrán
suscitar y a tenerlos en cuenta en su actividad de concepción y
formulación. Sin duda ciertos miembros de la asamblea pueden formar
su proposición en el curso de la discusión, porque el intercambio de
argumentos les proporciona la idea, pero no hay ninguna necesidad de
ello. Sin duda también, una proposición puede ser modificada durante
la discusión y en ese caso la decisión final incorpora ideas nacidas
de la discusión. Pero esto tampoco está necesariamente implicado por
el principio de discusión: un proyecto puede finalmente lograr el
consentimiento de la mayoría y convertirse así en una decisión en
los mismos términos en que ha sido inicialmente sometido a la
asamblea. El hecho de que la decisión sea tomada por una instancia
colectiva al término de una discusión garantiza una única cosa: que
todas las proposiciones son sometidas a la prueba de la discusión.
La discusión actúa como un tamiz o como un filtro, sea cual fuere el
origen de los proyectos. Pero eso basta para asegurar su efecto
esencial sobre la decisión: ninguna decisión puede ser adoptada si
una mayoría no la ha juzgado justificada al término de un
intercambio de argumentos. El gobierno representativo no es un
régimen donde todo debe nacer de la discusión, sino donde todo debe
ser justificado en la discusión.
Un partidario de la discusión tan ferviente como J. S. Mill
consideraba que en materia de legislación (por no hablar de la
administración y de la gestión gubernamental cotidiana) el
parlamento no era un lugar adecuado para la concepción y la
formulación de los proyectos. Deseaba que las proposiciones de las
leyes fueran redactadas por una comisión de especialistas nombrados
por la Corona y sometidas al parlamento solamente para discusión y
aprobación. Y llegaba hasta a negar al parlamento el derecho de
enmendar esas proposiciones en el curso de la discusión. “Pero una
vez [la proposición] formulada”, escribía, “el parlamento no debería
tener el poder de enmendar la medida, sino solamente de adoptarla o
rechazarla, o, si es parcialmente desaprobada, devolverla a la
comisión para su rexamen”.34 Según Mill, la función principal de la
instancia debatiente debía consistir en “acordar o rehusar el sello
final del consentimiento de la nación”35 después de un intercambio
público de argumentos, no en concebir o formular las medidas. Como
Mill lo destacaba, el principio del gobierno representativo no es
transgredido si las proposiciones de leyes están de hecho
preparadas, con discusión o sin ella, por individuos exteriores a la
asamblea y no elegidos. Eso explica, por otra parte, que el gobierno
representativo se haya demostrado compatible con el desarrollo y el
papel creciente de la burocracia. No tiene importancia que los
proyectos de leyes sean principalmente redactados por burócratas o
expertos no elegidos, puesto que ninguno de esos proyectos se
convierte en ley si no ha sido sometido a la discusión de la
instancia colectiva elegida.
La simple definición del gobierno representativo como gobierno por
la discusión es así profundamente inadecuada. Disimula el hecho de
que, en esta forma de gobierno, la discusión persuasiva cumple una
función específica que no es la de producir la decisión ni
necesariamente la de engendrar las proposiciones de decisiones, sino
solamente la de producir el consentimiento en una situación en la
que ninguna voluntad tiene por sí misma derecho de imponerse a las
demás. Aquí se ve reaparecer, una vez más, el papel central del
juicio: las proposiciones no tienen necesariamente su origen en la
instancia que discute, pero ninguna proposición es adoptada si no ha
sido sometida al juicio de la instancia que discute.
El análisis de las prácticas y de las disposiciones institucionales
concretas sobre las que se basa el gobierno representativo muestra
por lo tanto que, contrariamente a lo que afirman el sentido común y
la ideología democrática, la democracia representativa no constituye
la forma indirecta o mediatizada del gobierno por el pueblo. Pero
este análisis hace también aparecer lo que caracteriza positivamente
la democracia representativa: el papel central que desempeña en ella
el juicio de la colectividad. En el proceso electivo de designación
de los dirigentes, la masa del pueblo ocupa la posición de un juez
(o de un jurado) arbitrando entre individuos diferentes de él, pues
aquellos que no pertenecen a las elites son puestos en situación de
decidir entre diferentes elites sin poder jamás atribuirse el
gobierno a ellos mismos. El pueblo es así hecho juez de las
políticas llevadas por los gobernantes, en la medida en que es por
su apreciación retrospectiva de las iniciativas relativamente
autónomas de los dirigentes que ejerce una influencia sobre el curso
de las decisiones públicas. En otro nivel, en fin, la instancia que
discute desempeña ante todo el papel de un juez, en el sentido en
que todas las proposiciones deben ser sometidas a su aprobación, aun
si no todas emanan de ella. Por razones diferentes en cada uno de
los tres casos, es entonces el concepto de juicio en su sentido
judicial el que describe mejor el papel atribuido a la colectividad,
sea al pueblo mismo sea a sus representantes. La democracia
representativa no es un régimen en el que la colectividad se
autogobierna, sino un sistema en el que todo lo que corresponde al
gobierno está sometido al tribunal colectivo.
Notas
1 J.Madison, “Federalist 10” en A.Hamilton, J.Madison, J. Jay, The
Federalist Papers, ed. C. Rossiter, New American Library, 1961,
p.82.
2 El sistema propuesto es enteramente representativo por dos razones
que revisten una importancia capital en la argumentación de Madison.
Por una parte, hace notar, todas las instancias (las dos cámaras del
Congreso, el presidente, los jueces) son nombradas por el pueblo, ya
sea directa o indirectamente. Recalca que, para que un gobierno sea
“republicano” (i.e., representativo), “es suficiente [...] con que
los individuos que lo administran sean nombrados directa o
indirectamente por el pueblo” (“Fédéraliste 39”, en The Federalist
Papers, op.cit., p.241; subrayado por Madison). Por lo tanto, la
representación depende únicamente de la elección. Por otra parte, la
constitución es enteramente representativa porque el pueblo reunido
no tiene en ella ningún papel. La representación, escribe Madison,
no era totalmente desconocida por los pueblos antiguos: algunos
magistrados a veces eran elegidos; pero, junto a los magistrados
electos, la asamblea del pueblo constituía un órgano del gobierno.
La verdadera novedad de la república norteamericana no tiende
entonces a la existencia de una representación, tiende a “la
exclusión total de la asamblea del pueblo [the total exclusion of
the people in their collective capacity]” fuera del sistema de
gobierno (“Fédéraliste 63” en The Federalist Papers, op.cit., p.387;
subrayado por Madison).
3 J.Madison, “Fédéraliste 63”, en The Federalist Papers, op.cit.,
p.384.
4 Dire de l’Abbé Siéyès sur la question du veto royal [7 de
septiembre de 1789], Versalles, Baudoin, Imprimeur de l’Assemblée
Nationale, 1789, p.12. Cf. también Siéyès, Quelques idées de
constitution applicables à la ville de Paris [julio de 1789],
Versalles, Baudoin, Imprimeur de l’Assemblée Nationale, 1789,
pp.3-4.
5 Siéyès, Observations sur le rapport du comité de constitution
concernant la nouvelle organisation de la France [octubre, 1789],
Versalles, Baudoin, Imprimeur de l’Assemblée Nationale,1789, p.35.
Sobre el nexo entre el elogio de la representación y el de la
división del trabajo y de la “sociedad comerciante” moderna, cf. P.
Pasquino, “Emmanuel Siéyès, Benjamin Constant et le ‘Gouvernement
des Modernes’ ”, Revue française de science politique, vol. 37, 2,
abril de 1987, pp.214-228.
6 Dire de l’Abbé Siéyès sur la question du veto royal, op.cit.,
pp.16-17.
7 Este punto es tratado específicamente en el capítulo V de
Principes... (N.de R.).
8 J.Schumpeter, Capitalisme, socialisme et démocratie, París, Patoy,
1951, pp.329-330.
9 J.Schumpeter, Capitalisme, socialisme et démocratie, op.cit.,
p.355.
10 J.Schumpeter, Capitalisme, socialisme et démocratie, op.cit.,
pp.358-359.
11 A.Hamilton, discurso del 18 de junio de 1787, en The Records of
the Federal Convention of 1787, ed. por M.Farrand, Yale University
Press, New-Haven, 1966, 4 vol.I, pp.289-292.
12 Por eso estos tres autores describen el acto de consentimiento
por el cual los individuos establecen un gobierno como una
“alienación”. Para Grotius, Hobbes y Pufendorf, los individuos que
instituyen un soberano enajenan su derecho de gobernarse ellos
mismos. En su sentido jurídico y original, la alienación designa la
transferencia perpetua de un derecho a alguien. Se dice, por
ejemplo, que se aliena una propiedad cuando se la vende y se pierde
para siempre todo derecho sobre ella. Si, como es el caso en un
sistema de elecciones regulares, los individuos transfieren el
derecho de gobernar sólo por un tiempo, no hay alienación en el
sentido estricto. La elección a intervalos regulares debe entonces
ser considerada como la marca del carácter inalienable de la
soberanía. El término alienación ha tomado hoy, en el lenguaje
corriente, un sentido mucho más vago y mucho más débil. Pero a fines
del siglo XVIII, aún tenía su sentido estricto de transferencia
perpetua de un derecho. Por eso es erróneo considerar, como se lo
hace a veces, que cuando los revolucionarios exaltaban el carácter
inalienable de la soberanía, expresaban cierta reserva, de
inspiración rousseauniana, respecto del gobierno representativo en
el que, precisamente, los gobernantes son sometidos a elecciones
repetidas. En mi libro Un voile sur la liberté, la Révolution
française du libéralisme à la Terreur, París, Kayard, 1993,
desarrollo más largamente este punto de interpretación histórica.
13 Cf.capítulo I “Sur le caractère aristocratique des élections”, de
Principes... (N.de R.)
14 Cf.J.R.Pole, The Gift of Government. Political responsibility
from the English Restoration to the American Independence, The
University of Georgia Press, Athens, 1983, p.103.
15 “Las promesas son un sustituto [makeshift], a falta de
parlamentos más cortos”, escribía un panfletario radical,
D.Wakefield (“Pledges defended: a letter to the Lambeth electors”[1832]),
citado en N.Gash, Politics in the Age of Peel [primera edición 1953]
Norton Library, Nueva York, 1971, p.30.
16 J.Bentham, Constitutional Code [1822-1834], edición F.Rosen y
J.H.Burns, Oxford, Clarendon Press, 1983, Vol.I, p.26.
17 Cf. J.P.Reid, The Concept of Representation in the Age of the
American Revolution, The University of Chicago Press, Chicago, 1989,
pp.100-102.
l8 Cf. Debate en House of Representatives (15 de agosto de 1789), [Annals
of Congress. The Debates and Proceedings in the Congress of the
United States, vol. I], reproducido en P. B. Kurland y R.Lerner (eds.),
The Founders’ Constitution, 5 vol., The University of Chicago Press,
Chicago, 1987, Vol. I, pp.413-418.
19 J.J.Rousseau, Considérations sur le Gouvernement de Pologne, en
J.J.Rousseau, Oeuvres Complètes, Vol.III, París, Gallimard, 1964,
p.980.
20 Cf.J.R.Pole, The Gift of Government, op.cit., pp.87-116.
21 Cf.J.R.Pole, The Gift of Government, op.cit., pp.117-140.
22 J.Madison, Discurso en la Cámara de Representantes, 15 de agosto
de 1789 [Annals of Congress. The Debates and Proceedings in the
Congress of the United States, vol. I], reproducido en P.B.Kurland y
R.Lerner, The Founders’ Constitution, op.cit., p.415.
23 Cf. T.Hobbes, Léviathan, París, Sirey, 1971, capítulos XVI, p.166
y XVIII, passim. El carácter absoluto de la representación en Hobbes
está notablemente analizado en H. Pitkin, The Concept of
Representation, University of California Press, Berkeley,1967,
pp.15-27.
24 Cf. en particular C.Schimtt, Parlamentarisme et Démocratie
[1923], París, Seuil, 1988, pp.40-64; o también Verfassungslehre,
Duncker & Humblot, Munich,1928, § 24, pp.315-316.
25 Schmitt se apoya ante todo en textos de Guizot reunidos en su
Histoire des Origines du Gouvernement Représentatif (Bruselas,
1851), cf. C. Schmitt, Parlamentarisme et Démocratie, op.cit.,
pp.43-44. Sobre el papel de la discusión y de la “soberanía de la
razón” en Guizot, véase P.Rosanvallon, Le Moment Guizot, París,
Gallimard, pp.55-63, 87-94. Schmitt cita también a Burke, Bentham y
James Bryce.
26 “Si, por razones prácticas y técnicas, personas de confianza
deciden en lugar del pueblo, una única persona de confianza puede
igualmente decidir en nombre de ese mismo pueblo y, sin cesar de ser
democrática, la argumentación podría justificar un cesarismo
antiparlamentario”. C. Schmitt, Parlamentarisme et Démocratie,
op.cit., p.41.
27 C.Schmitt, Parlamentarisme et Démocratie, op.cit., pp.40-64. Esta
idea es largamente desarrollada por J.Habermas en L’espace public
[1962], París, Payot, 1978. C. Schmitt cree ver en el elogio de la
discusión característico de las reflexiones favorables al
parlamentarismo un análogo del elogio de la competencia económica y
del mercado. “Pues es exactamente lo mismo, escribe, que la verdad
proceda del libre conflicto de las opiniones o que la armonía surja
por sí misma de la competencia económica”. (Parlamentarisme et
Démocratie), op.cit., p.45. La idea de que la discusión hace brotar
la luz es, en verdad, bastante común, y la tradición filosófica
occidental ha dado, desde Platón y Aristóteles, múltiples versiones
elaboradas. No se justifica considerarla como una creencia propia
del universo de pensamiento del liberalismo entendido en su sentido
más estrecho, la adhesión al mercado.
28 El texto más significativo de Burke sobre esta cuestión es su
célebre “Discurso a los electores de Bristol”. En él declara: “Si el
gobierno fuera, de una y otra parte, asunto de voluntad, la vuestra
debería prevalecer sin ninguna duda. Pero el gobierno y la
legislación son asuntos de razón y de juicio, no de deseo; ahora
bien, ¿qué clase de razón es esa en la cual la decisión precede a la
discusión, en la cual un grupo de hombres delibera y otro decide y
en la cual aquellos que forman la conclusión están tal vez a
trescientas millas de aquellos que oyen las argumentaciones? [...]
El parlamento no es un congreso de embajadores enviados por
intereses diferentes y hostiles, intereses que cada uno debería
defender, como un delegado y un portavoz, contra otros delegados y
otros portavoces, el parlamento es una asamblea deliberativa de una
sola nación, con un solo interés, el de todos, y donde está el bien
general, determinado por la razón general de todos, que debe servir
de guía, y no por los objetivos locales, los prejuicios locales”.
E.Burke,“Speech to the Electors of Bristol” (1774), en Burke’s
Politics. Selected Writings and Speeches, editado por R.J.
S.Hoffmann y P.Levack, A.A.Knopf, Nueva York, 1949, p.115.
29 E.Siéyès, Vues sur les moyens d’exécution dont les représentants
de la France pourront disposer en 1789, París, sin nombre de editor,
1789, p.92.
30 No se podría insistir demasiado sobre la importancia de estas
frases (subrayadas por mí). Ellas muestran, en efecto, de manera
irrecusable que, para Siéyès, 1)la discusión no constituye una
actividad desinteresada, orientada únicamente hacia la búsqueda de
la verdad, sino un proceso por el cual se busca el interés común al
mayor número y que, 2) el interés general no es, contrariamente a la
voluntad general rousseauniana, trascendente en relación con los
intereses particulares o de otra naturaleza que éstos.
31 E.Siéyès, Vues sur les moyens d’exécution..., op.cit., pp.93-94.
32 El texto de Siéyès que se acaba de citar, en el cual éste explica
que al término de la discusión las opiniones “terminan por fundirse
en una sola opinión”, podría hacer pensar que Siéyès hace de la
unanimidad el principio de decisión. En realidad no es así, como lo
muestra otro pasaje de Vues sur les moyens d’exécution... donde
escribe: “Pero, para el futuro, exigir que la voluntad común fuera
siempre esa suma precisa de todas las voluntades sería renunciar a
la posibilidad de querer en común, sería disolver la unión social.
Por lo tanto es absolutamente necesario decidirse a reconocer todos
los caracteres de la voluntad común en una pluralidad [i.e., una
mayoría] convenida”. (Vues sur les moyens d’exécution... op.cit.,
p.18). Pero en sus reflexiones sobre la discusión, su objeto
principal es otro; por lo tanto no se toma el trabajo de repetir un
razonamiento que ya ha efectuado.
33 J.Locke, The Second Treatise of Government, cap.VIII, § 96, en
J.Locke, Two Treatises of Government, ed. por P.Laslett, Cambridge
University Press, 1988, pp.331-332. Los razonamientos de Locke y de
Siéyès sobre esta cuestión son, como se ve, muy cercanos. Las
formulaciones de Locke son tal vez sólo un poco más incisivas. Por
eso son citadas aquí.
34 J.S.Mill, Considerations on Representative Government [1861]
cap.V, en J.S.Mill, Utilitarianism, on Liberty and Considerations on
Representative Government, ed. por H.B.Acton, Dent & Sons, Londres,
1972, p.237.
35 J.S.Mill, Considerations on Representative Government, en
J.S.Mill, Utilitarianism..., op.cit., p.240.
