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180308 -
RRPP -
Federico Muller -
En torno al concepto del Lobbying
Antecedentes
Se estima que el origen de la denominación de
esta actividad se remonta al siglo XVIII, cuando en el Reino
Unido representantes de diversos intereses sociales y políticos
se reunían con miembros de la Cámara de los Comunes en el
vestíbulo de su Casa, llamado lobby, para obtener ciertos
favores. Sin embargo, su desarrollo peculiar está íntimamente
ligado a la historia de los Estados Unidos. Es así como a
comienzos del siglo XIX, en ese país se empezó a denominar
lobby-agents a aquellos que procuraban servicios especiales
en el Parlamento del Estado de Nueva York, y se describió al
lobby como el "trono de la corrupción".
Anteriormente, James Madison, uno de los fundadores de la
nación, los había defendido en "The Federalist Papers",
una serie de ensayos que escribió con Alexander Hamilton y John
Jay para alentar a los estados a ratificar la Constitución de
Filadelfia de 1787. Madison destacó los aspectos positivos de
esta forma de participación ciudadana, representativa de la
diversidad social, cuya perfectibilidad depende de la plena
competencia entre los diferentes grupos y la aplicación de
frenos y contrapesos legales. Mientras esa competencia exista –
abogaba– los lobby-agents pueden reportar importantes
beneficios al sistema político, particularmente en términos de
pericia y conocimiento. Esta perspectiva, que rescata del
lobbying su carácter específico, siguió siendo defendida a
través de los años, en los Estados Unidos, por políticos de
todas las tendencias.
Después de algunas normativas estatales
–como la tipificación como delito por la Constitución del Estado de
Georgia (1877) y su primera regulación por el Estado de Massachusetts
(1890), además de algunos intentos legislativos en 1936 y 1938, el
lobbying alcanzó su respetabilidad moderna en aquel país, en 1946, a
través del Federal Regulation of Lobbying Act, comúnmente
conocido por los apellidos de sus autores como la ley La Follette–
Monroney, el primer reconocimiento a nivel nacional de un Estado.
Para algunos analistas la regulación
federal del lobbying, en 1946, fue un producto natural de su
expansión en la segunda postguerra, como consecuencia de la explosión
económica de los Estados Unidos y la difusión de su comercio hacia el
exterior, especialmente a Europa. En 1956, John Fitzgerald Kennedy decía
de sus representantes:
"Los lobbyists son en la
mayoría de los casos técnicos expertos y capaces de explicar
temas complejos y difíciles de una manera clara y comprensible.
Sostienen diálogos personales con miembros del Congreso en los
cuales explican en detalle la razón de las posiciones que
defienden [...] preparan resúmenes, análisis de leyes, proyectos
y memoranda para uso de los legisladores y de las comisiones.
Son necesariamente maestros en sus temas y, de hecho, casi
siempre proveen estadísticas útiles e información difícil de
obtener. [...] hablan en nombre de los varios intereses
económicos, comerciales y otros de tipo funcional de esta
nación, sirven a un útil propósito y han asumido un importante
papel en el proceso legislativo".
Cuando Kennedy dijo esto, la mayoría de
los lobbies representaban intereses económicos, principalmente de
empresas productoras y de sindicatos. Desde la década del 60 se
expandieron hacia la promoción de otras causas favorecidos por la propia
participación del gobierno federal en asuntos como derechos civiles,
medio ambiente, la seguridad y protección del consumidor, el cuidado de
la salud y otros.
En torno a la definición de lobbying
Los enunciados sobre el lobbying
usan expresiones como "intervenir para influenciar", "ejercer
presiones", "tratar de convencer", "intentar neutralizar",
"obtener una inflexión", coincidiendo en que es una actividad
orientada a la persuasión de quienes ostentan alguna forma de poder
público, encaminada a influir sobre sus decisiones.
Así, Frank Farnel define el lobbying
como "una actividad consistente en proceder a intervenir para
influenciar directa o indirectamente los procesos de elaboración,
aplicación o interpretación de medidas legislativas, normas, reglamentos
y, generalizando, de toda intervención o decisión de los poderes
públicos".
El lobbying ha sido asimilado a
los grupos de presión, en cuanto actúa sobre la opinión y los poderes
públicos sin que sea un partido político, siendo para algunos la
diferencia entre ambos que el partido político tiene por objeto la
conquista del poder mientras el grupo de presión busca influir sobre
quienes lo ostentan. Esta identificación con los grupos de presión es
rechazada por quienes involucran en el presionar –como ejercicio de
apremio o coacción– la práctica de un delito y prefieren considerarlo un
"grupo de persuasión".
También se lo ha considerado como uno de
los modos de la comunicación, olvidando que el lobbyista difiere del
comunicador porque su función no es informar sino utilizar la
información como medio para obtener resultados específicos favorables a
su cliente. Actividad por la cual recibe un pago de honorarios. Tampoco
entienden la función del lobbying quienes la generalizan
extendiéndola a todo aquello que suponga defender un interés sectorial o
particular.
El lobbyista argentino Armando Alonso ha
defendido que la única base sólida del lobbying es el
conocimiento, descartando de él la fuerza y la riqueza porque éstas "implican,
en una actividad como ésta, la idea perturbardora de la posible
corrupción o de la presión indebida". Conocimiento por parte de los
operadores de la materia que se requiere transmitir y del sector sobre
el que se desea influir. Este fundamento constituye –para Alonso– la
diferencia entre un lobbyista y un negociador, que siempre tiene que
estar dispuesto a ceder en algo para poder alcanzar su objetivo. El
lobbyista puede llegar a veces a concertar pero éste no es su campo
específico, sí lo es –siempre según Alonso– "la transmisión
inteligente y persuasiva de conocimientos específicos sobre un tema
determinado", con la cual le basta para hacer entender al legislador
o al funcionario los efectos perjudiciales que un instrumento legal
puede acarrear en determinados estamentos de la comunidad.
Desde el empresariado, el lobbying
ha sido criticado por suponer "que la capacidad de ejercer influencia
sobre decisiones oficiales puede reemplazar a la verdadera capacidad
empresaria". Para estos críticos, este supuesto, que sirve de
fundamento a la actividad, surge de la creencia en que "gestionar es
más importante que trabajar" con la cual se desvirtúa el
acercamiento de la empresa a los poderes públicos al transformarlo sólo
en un medio para el ejercicio de influencias. Otras críticas, desde el
mismo sector, toman en consideración los efectos de los lobbies sobre el
desarrollo económico y los definen como "grupos de acción colectiva
organizada que presionan sobre el gobierno para obtener ventajas para
sí, como determinantes de estancamiento y de retroceso de los países".
El modelo de Murray pone en relación el
mundo empresarial con los poderes públicos para medir la legitimidad del
lobbying. Esta legitimidad se sustentaría en tres elementos:
a) El grado de congruencia o de
conflicto existente entre los valores defendidos por el mundo
empresarial y los preconizados por los poderes públicos.
b) El nivel de distribución del poder
y la capacidad respectiva de cada una de las dos partes de influir
sobre la otra y de asumir una posición dominante en el proceso de
toma de decisiones.
c) Como son percibidas por el cuerpo
social las relaciones entre el mundo de los negocios y el de los
poderes público, tal cual están determinadas por los dos factores
anteriores
El grado de legitimación del lobbying
aumentará cuando haya más confluencia de valores, una
posición dominante del mundo de los negocios sobre el gubernamental en
la toma de decisiones y una percepción social positiva de estas
relaciones negocios/poder político.
Sobre la nomenclatura: la peculiaridad de
este procedimiento y la dificultad de encontrar un término en español
que refleje su contenido, se recomienda conservar el origen inglés de su
denominación reservando, como lo sugiere Walter F. Carnota, los términos
lobby para la oficina o agencia, lobbying,
para la actividad específica, lobbyist o lobbyista, para
el agente y lobbies, como plural de la actividad.
En torno a la regulación del lobbying
Estados Unidos
Como se ha dicho, el lobbying
existió en los Estados Unidos desde el inicio de su historia como
república independiente, amparado en la Primera Enmienda de la
Constitución que reconoce el derecho de los ciudadanos a "peticionar
al gobierno una reparación de agravios". A pesar de ser defendido
por muchos legisladores también ellos percibieron que era una actividad
que muchos votantes veían con sospecha, calificando de cínico el acceso
de intereses especiales hacia quienes ejercían el poder. Consideradas
diferentes formas de regularlo, lo fue en definitiva por el Federal
Regulation of Lobbying Act, de 1946.
Federal Regulation of Lobbying Act, de
1946
Como puede parecer obvio el objeto
principal de la ley de 1946 fue hacer transparente al público las
actividades del lobbying.
El Act definió al operador y a la
actividad en el artículo 307 como toda persona individual o colectiva "que
por si misma o a través de cualquier agente o empleado o de otras
personas de cualquier manera que sea, directa o indirectamente,
solicite, recaude o reciba dinero o cualquier otra cosa de valor para
ser usada principalmente en ayudar [...] al cumplimiento de cualquiera
de los siguientes objetivos: a) la aprobación o denegación de cualquier
legislación por el Congreso de los Estados Unidos; b) influir directa o
indirectamente en la aprobación o denegación de cualquier legislación
por el Congreso de los Estados Unidos".
Para mantener una información pública
permanente de las actividades de los lobbies así como para mantenerlos
regulados, la ley de 1946 estableció las siguientes obligaciones:
- Toda persona debe estar inscrita
con anterioridad en un Registro Oficial, a cargo de los Secretarios
de cada Cámara Legislativa, para que reciba una remuneración del
tipo que sea de acuerdo al artículo 307.
- Con este fin, entregará, "por
escrito y bajo juramento", la siguiente información: nombre y
domicilio profesional tanto propio como de la persona por quien está
empleado, duración de su empleo, monto de la remuneración e
identidad de la persona por orden de quién se le paga, detalle de
los abonos por gastos y el tipo de ellos que serán incluidos en la
actividad.
- Toda persona encargada de recoger
fondos destinados a un lobby debe llevar una contabilidad
detallada del dinero que obtenga como contribuciones y de los gastos
en que incurra, citando el nombre y datos de las personas a las que
haya abonado cualquier cantidad. Además, entregar trimestralmente
los nombres y las direcciones de las personas, no mencionadas en
informes anteriores, que hubiesen contribuido con montos mayores a
500 dólares.
- Anualmente, los lobbistas deben
presentar a los Secretarios indicados un informe detallado del
conjunto de actividades realizadas.
Muy pronto la ley fue considerada
ineficaz porque no cubría el lobbying ante el Poder Ejecutivo,
ante el personal del Congreso o ante las asociaciones representativas de
la sociedad civil. Por otra parte, la mayor parte de los lobbystas
escapaban a la obligación de inscribirse por culpa de los vacíos
legales. En 1991, la Oficina General de Cuentas informó que casi 10.000
de los 13.500 individuos y organizaciones de la Guía de Representantes
de Washington no estaban inscritos como lobbystas.
Algunos analistas han considerado
generalista a esta ley en su aplicación e insuficiente por su limitada
redacción (no es una ley en sí, sino que forma parte del capítulo III de
la Legislative Reorganization Act). En 1953, la Corte Suprema falló que
por lobbying debía entenderse "las representaciones hechas
directamente al Congreso, sus miembros o Comisiones" (US vs. Rumely).
Esta interpretación restrictiva fue confirmada al año siguiente, en otro
fallo (US vs. Harriss) en el cual, además, por cinco contra tres
sufragios, se reafirmó la constitucionalidad de los lobbies. El segundo
fallo sostuvo que sólo debía entenderse por la expresión lobbyist
"la comunicación con miembros del Congreso sobre legislación
pendiente o propuesta, excluyendo del perímetro legal a aquellas
personas y contribuciones que sólo tuvieran como propósito incidental la
influencia en la legislación".
En cuanto a la constitucionalidad del
lobbying la Corte sostuvo –diferenciándolo de otras actividades,
como el periodismo, protegidas por la Primera Enmienda de la
Constitución– que las cargas de informar y del empadronamiento por parte
de los lobbyists no violaban los derechos de la libertad de
prensa, de expresión y de petición a las autoridades.
Lobbying Disclosure Act, de 1996
Las críticas en los Estados Unidos sobre
la insuficiente regulación del lobbying a través de la ley de
1946, dieron por resultado la firma del Lobbying Disclosure Act,
en 1996. El analista catalán Jordi Cifras sintetiza en estos puntos las
líneas generales de esta ley y de algunas de las normas que la
desarrollan:
Síntesis de Jordi Cifras
¿Qué actividad constituye el lobbying?
Aquellos contactos o tareas que los
respalden, incluyendo la preparación y planificación de actividades, la
investigación o cualquier otra tarea de formación, destinados a ser
usados en la preparación de dichos contactos. Tales tareas también
comprenden la coordinación de las mismas con terceros, como p. ej., la
formación de coaliciones.
El lobbying contact, por su parte,
es definido como cualquier comunicación oral o escrita (incluida la
electrónica) dirigida a gestores públicos (del Ejecutivo) o políticos,
en representación del cliente, en cuanto a: a) la formulación, la
modificación o la adopción de una legislación federal, incluidos los
proyectos de ley; b) las acciones del Ejecutivo Federal, como rules,
regulations, orders, o cualquier otro programa, política o postura
del Gobierno de los Estados Unidos; c) la administración o ejecución de
un programa federal, incluidas la negociación, adjudicación y gestión de
licencias y contratos federales, y d) la nominación y ratificación de
una persona sometida a la ratificación del Senado.
La ley excluye expresamente de las
actividades del lobbying las previstas en el Foreign
Registration Act, de 1937, que regula a los representantes de grupos
y países extranjeros que presionan a los poderes públicos
norteamericanos. Estos lobbistas sometidos a esta ley debían inscribirse
en el Departamento de Justicia como "agente extranjero" o "agente
representante de intereses extranjeros". La ley de 1996, exige que
se inscriban ante el Secretario de la Cámara de Representantes o ante el
Secretario del Senado.
¿Quién es considerado lobbyista?
Aquel que lleva a cabo una actividad de
lobbying en representación autónoma de un cliente (private
lobbyist) o empleado por una empresa u organización (in-house
lobbyist). En ambos casos, la ley exige para registrarse que haya
mantenido más de un contacto (lobbying contact) durante los dos
semestres que se fijan (enero/junio, julio/diciembre), excepto que
dedique menos del 20% de su actividad en el lobbying para su
cliente o empleador.
La ley excluye también al private
lobbyist que presupueste recibir de su cliente menos de 5.000
dólares durante uno de los semestres y al in-house lobbyist cuyo
empleador espere invertir menos de 20.000 dólares en lobbying en
un semestre.
¿Qué decisores públicos pueden ser objeto del lobbying?
La ley distingue entre los del Poder Legislativo y los
del Poder Ejecutivo. Los primeros son los miembros del Congreso, los
funcionarios electos de ambas Cámaras y los empleados de los miembros
del Congreso, de los comités parlamentarios y de los staffs de
los líderes de cualquiera de las dos Cámaras. Los del Poder Ejecutivo
son el Presidente, el Vicepresidente o cualquier empleado de la Oficina
del Presidente, así como cualquier funcionario o empleado de la
Administración Pública estadounidense.
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