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Ciencias Políticas y Económicas
Concepto de "lobby" y "lobbying"

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180308 - RRPP - Federico Muller - En torno al concepto del Lobbying

 

Antecedentes

 

Se estima que el origen de la denominación de esta actividad se remonta al siglo XVIII, cuando en el Reino Unido representantes de diversos intereses sociales y políticos se reunían con miembros de la Cámara de los Comunes en el vestíbulo de su Casa, llamado lobby, para obtener ciertos favores. Sin embargo, su desarrollo peculiar está íntimamente ligado a la historia de los Estados Unidos. Es así como a comienzos del siglo XIX, en ese país se empezó a denominar lobby-agents a aquellos que procuraban servicios especiales en el Parlamento del Estado de Nueva York, y se describió al lobby como el "trono de la corrupción". Anteriormente, James Madison, uno de los fundadores de la nación, los había defendido en "The Federalist Papers", una serie de ensayos que escribió con Alexander Hamilton y John Jay para alentar a los estados a ratificar la Constitución de Filadelfia de 1787. Madison destacó los aspectos positivos de esta forma de participación ciudadana, representativa de la diversidad social, cuya perfectibilidad depende de la plena competencia entre los diferentes grupos y la aplicación de frenos y contrapesos legales. Mientras esa competencia exista – abogaba– los lobby-agents pueden reportar importantes beneficios al sistema político, particularmente en términos de pericia y conocimiento. Esta perspectiva, que rescata del lobbying su carácter específico, siguió siendo defendida a través de los años, en los Estados Unidos, por políticos de todas las tendencias.

Después de algunas normativas estatales –como la tipificación como delito por la Constitución del Estado de Georgia (1877) y su primera regulación por el Estado de Massachusetts (1890), además de algunos intentos legislativos en 1936 y 1938, el lobbying alcanzó su respetabilidad moderna en aquel país, en 1946, a través del Federal Regulation of Lobbying Act, comúnmente conocido por los apellidos de sus autores como la ley La Follette– Monroney, el primer reconocimiento a nivel nacional de un Estado.

Para algunos analistas la regulación federal del lobbying, en 1946, fue un producto natural de su expansión en la segunda postguerra, como consecuencia de la explosión económica de los Estados Unidos y la difusión de su comercio hacia el exterior, especialmente a Europa. En 1956, John Fitzgerald Kennedy decía de sus representantes:

"Los lobbyists son en la mayoría de los casos técnicos expertos y capaces de explicar temas complejos y difíciles de una manera clara y comprensible. Sostienen diálogos personales con miembros del Congreso en los cuales explican en detalle la razón de las posiciones que defienden [...] preparan resúmenes, análisis de leyes, proyectos y memoranda para uso de los legisladores y de las comisiones. Son necesariamente maestros en sus temas y, de hecho, casi siempre proveen estadísticas útiles e información difícil de obtener. [...] hablan en nombre de los varios intereses económicos, comerciales y otros de tipo funcional de esta nación, sirven a un útil propósito y han asumido un importante papel en el proceso legislativo".

Cuando Kennedy dijo esto, la mayoría de los lobbies representaban intereses económicos, principalmente de empresas productoras y de sindicatos. Desde la década del 60 se expandieron hacia la promoción de otras causas favorecidos por la propia participación del gobierno federal en asuntos como derechos civiles, medio ambiente, la seguridad y protección del consumidor, el cuidado de la salud y otros.

En torno a la definición de lobbying

Los enunciados sobre el lobbying usan expresiones como "intervenir para influenciar", "ejercer presiones", "tratar de convencer", "intentar neutralizar", "obtener una inflexión", coincidiendo en que es una actividad orientada a la persuasión de quienes ostentan alguna forma de poder público, encaminada a influir sobre sus decisiones.

Así, Frank Farnel define el lobbying como "una actividad consistente en proceder a intervenir para influenciar directa o indirectamente los procesos de elaboración, aplicación o interpretación de medidas legislativas, normas, reglamentos y, generalizando, de toda intervención o decisión de los poderes públicos".

El lobbying ha sido asimilado a los grupos de presión, en cuanto actúa sobre la opinión y los poderes públicos sin que sea un partido político, siendo para algunos la diferencia entre ambos que el partido político tiene por objeto la conquista del poder mientras el grupo de presión busca influir sobre quienes lo ostentan. Esta identificación con los grupos de presión es rechazada por quienes involucran en el presionar –como ejercicio de apremio o coacción– la práctica de un delito y prefieren considerarlo un "grupo de persuasión".

También se lo ha considerado como uno de los modos de la comunicación, olvidando que el lobbyista difiere del comunicador porque su función no es informar sino utilizar la información como medio para obtener resultados específicos favorables a su cliente. Actividad por la cual recibe un pago de honorarios. Tampoco entienden la función del lobbying quienes la generalizan extendiéndola a todo aquello que suponga defender un interés sectorial o particular.

El lobbyista argentino Armando Alonso ha defendido que la única base sólida del lobbying es el conocimiento, descartando de él la fuerza y la riqueza porque éstas "implican, en una actividad como ésta, la idea perturbardora de la posible corrupción o de la presión indebida". Conocimiento por parte de los operadores de la materia que se requiere transmitir y del sector sobre el que se desea influir. Este fundamento constituye –para Alonso– la diferencia entre un lobbyista y un negociador, que siempre tiene que estar dispuesto a ceder en algo para poder alcanzar su objetivo. El lobbyista puede llegar a veces a concertar pero éste no es su campo específico, sí lo es –siempre según Alonso– "la transmisión inteligente y persuasiva de conocimientos específicos sobre un tema determinado", con la cual le basta para hacer entender al legislador o al funcionario los efectos perjudiciales que un instrumento legal puede acarrear en determinados estamentos de la comunidad.

Desde el empresariado, el lobbying ha sido criticado por suponer "que la capacidad de ejercer influencia sobre decisiones oficiales puede reemplazar a la verdadera capacidad empresaria". Para estos críticos, este supuesto, que sirve de fundamento a la actividad, surge de la creencia en que "gestionar es más importante que trabajar" con la cual se desvirtúa el acercamiento de la empresa a los poderes públicos al transformarlo sólo en un medio para el ejercicio de influencias. Otras críticas, desde el mismo sector, toman en consideración los efectos de los lobbies sobre el desarrollo económico y los definen como "grupos de acción colectiva organizada que presionan sobre el gobierno para obtener ventajas para sí, como determinantes de estancamiento y de retroceso de los países".

El modelo de Murray pone en relación el mundo empresarial con los poderes públicos para medir la legitimidad del lobbying. Esta legitimidad se sustentaría en tres elementos:

a) El grado de congruencia o de conflicto existente entre los valores defendidos por el mundo empresarial y los preconizados por los poderes públicos.

b) El nivel de distribución del poder y la capacidad respectiva de cada una de las dos partes de influir sobre la otra y de asumir una posición dominante en el proceso de toma de decisiones.

c) Como son percibidas por el cuerpo social las relaciones entre el mundo de los negocios y el de los poderes público, tal cual están determinadas por los dos factores anteriores

El grado de legitimación del lobbying aumentará cuando haya más confluencia de valores, una posición dominante del mundo de los negocios sobre el gubernamental en la toma de decisiones y una percepción social positiva de estas relaciones negocios/poder político.

Sobre la nomenclatura: la peculiaridad de este procedimiento y la dificultad de encontrar un término en español que refleje su contenido, se recomienda conservar el origen inglés de su denominación reservando, como lo sugiere Walter F. Carnota, los términos lobby para la oficina o agencia, lobbying, para la actividad específica, lobbyist o lobbyista, para el agente y lobbies, como plural de la actividad.

En torno a la regulación del lobbying

Estados Unidos

Como se ha dicho, el lobbying existió en los Estados Unidos desde el inicio de su historia como república independiente, amparado en la Primera Enmienda de la Constitución que reconoce el derecho de los ciudadanos a "peticionar al gobierno una reparación de agravios". A pesar de ser defendido por muchos legisladores también ellos percibieron que era una actividad que muchos votantes veían con sospecha, calificando de cínico el acceso de intereses especiales hacia quienes ejercían el poder. Consideradas diferentes formas de regularlo, lo fue en definitiva por el Federal Regulation of Lobbying Act, de 1946.

Federal Regulation of Lobbying Act, de 1946

Como puede parecer obvio el objeto principal de la ley de 1946 fue hacer transparente al público las actividades del lobbying.

El Act definió al operador y a la actividad en el artículo 307 como toda persona individual o colectiva "que por si misma o a través de cualquier agente o empleado o de otras personas de cualquier manera que sea, directa o indirectamente, solicite, recaude o reciba dinero o cualquier otra cosa de valor para ser usada principalmente en ayudar [...] al cumplimiento de cualquiera de los siguientes objetivos: a) la aprobación o denegación de cualquier legislación por el Congreso de los Estados Unidos; b) influir directa o indirectamente en la aprobación o denegación de cualquier legislación por el Congreso de los Estados Unidos".

Para mantener una información pública permanente de las actividades de los lobbies así como para mantenerlos regulados, la ley de 1946 estableció las siguientes obligaciones:

- Toda persona debe estar inscrita con anterioridad en un Registro Oficial, a cargo de los Secretarios de cada Cámara Legislativa, para que reciba una remuneración del tipo que sea de acuerdo al artículo 307.

- Con este fin, entregará, "por escrito y bajo juramento", la siguiente información: nombre y domicilio profesional tanto propio como de la persona por quien está empleado, duración de su empleo, monto de la remuneración e identidad de la persona por orden de quién se le paga, detalle de los abonos por gastos y el tipo de ellos que serán incluidos en la actividad.

- Toda persona encargada de recoger fondos destinados a un lobby debe llevar una contabilidad detallada del dinero que obtenga como contribuciones y de los gastos en que incurra, citando el nombre y datos de las personas a las que haya abonado cualquier cantidad. Además, entregar trimestralmente los nombres y las direcciones de las personas, no mencionadas en informes anteriores, que hubiesen contribuido con montos mayores a 500 dólares.

- Anualmente, los lobbistas deben presentar a los Secretarios indicados un informe detallado del conjunto de actividades realizadas.

Muy pronto la ley fue considerada ineficaz porque no cubría el lobbying ante el Poder Ejecutivo, ante el personal del Congreso o ante las asociaciones representativas de la sociedad civil. Por otra parte, la mayor parte de los lobbystas escapaban a la obligación de inscribirse por culpa de los vacíos legales. En 1991, la Oficina General de Cuentas informó que casi 10.000 de los 13.500 individuos y organizaciones de la Guía de Representantes de Washington no estaban inscritos como lobbystas.

Algunos analistas han considerado generalista a esta ley en su aplicación e insuficiente por su limitada redacción (no es una ley en sí, sino que forma parte del capítulo III de la Legislative Reorganization Act). En 1953, la Corte Suprema falló que por lobbying debía entenderse "las representaciones hechas directamente al Congreso, sus miembros o Comisiones" (US vs. Rumely). Esta interpretación restrictiva fue confirmada al año siguiente, en otro fallo (US vs. Harriss) en el cual, además, por cinco contra tres sufragios, se reafirmó la constitucionalidad de los lobbies. El segundo fallo sostuvo que sólo debía entenderse por la expresión lobbyist "la comunicación con miembros del Congreso sobre legislación pendiente o propuesta, excluyendo del perímetro legal a aquellas personas y contribuciones que sólo tuvieran como propósito incidental la influencia en la legislación".

En cuanto a la constitucionalidad del lobbying la Corte sostuvo –diferenciándolo de otras actividades, como el periodismo, protegidas por la Primera Enmienda de la Constitución– que las cargas de informar y del empadronamiento por parte de los lobbyists no violaban los derechos de la libertad de prensa, de expresión y de petición a las autoridades.

Lobbying Disclosure Act, de 1996

Las críticas en los Estados Unidos sobre la insuficiente regulación del lobbying a través de la ley de 1946, dieron por resultado la firma del Lobbying Disclosure Act, en 1996. El analista catalán Jordi Cifras sintetiza en estos puntos las líneas generales de esta ley y de algunas de las normas que la desarrollan:

Síntesis de Jordi Cifras

¿Qué actividad constituye el lobbying?

Aquellos contactos o tareas que los respalden, incluyendo la preparación y planificación de actividades, la investigación o cualquier otra tarea de formación, destinados a ser usados en la preparación de dichos contactos. Tales tareas también comprenden la coordinación de las mismas con terceros, como p. ej., la formación de coaliciones.

El lobbying contact, por su parte, es definido como cualquier comunicación oral o escrita (incluida la electrónica) dirigida a gestores públicos (del Ejecutivo) o políticos, en representación del cliente, en cuanto a: a) la formulación, la modificación o la adopción de una legislación federal, incluidos los proyectos de ley; b) las acciones del Ejecutivo Federal, como rules, regulations, orders, o cualquier otro programa, política o postura del Gobierno de los Estados Unidos; c) la administración o ejecución de un programa federal, incluidas la negociación, adjudicación y gestión de licencias y contratos federales, y d) la nominación y ratificación de una persona sometida a la ratificación del Senado.

La ley excluye expresamente de las actividades del lobbying las previstas en el Foreign Registration Act, de 1937, que regula a los representantes de grupos y países extranjeros que presionan a los poderes públicos norteamericanos. Estos lobbistas sometidos a esta ley debían inscribirse en el Departamento de Justicia como "agente extranjero" o "agente representante de intereses extranjeros". La ley de 1996, exige que se inscriban ante el Secretario de la Cámara de Representantes o ante el Secretario del Senado.

¿Quién es considerado lobbyista?

Aquel que lleva a cabo una actividad de lobbying en representación autónoma de un cliente (private lobbyist) o empleado por una empresa u organización (in-house lobbyist). En ambos casos, la ley exige para registrarse que haya mantenido más de un contacto (lobbying contact) durante los dos semestres que se fijan (enero/junio, julio/diciembre), excepto que dedique menos del 20% de su actividad en el lobbying para su cliente o empleador.

La ley excluye también al private lobbyist que presupueste recibir de su cliente menos de 5.000 dólares durante uno de los semestres y al in-house lobbyist cuyo empleador espere invertir menos de 20.000 dólares en lobbying en un semestre.

¿Qué decisores públicos pueden ser objeto del lobbying?

La ley distingue entre los del Poder Legislativo y los del Poder Ejecutivo. Los primeros son los miembros del Congreso, los funcionarios electos de ambas Cámaras y los empleados de los miembros del Congreso, de los comités parlamentarios y de los staffs de los líderes de cualquiera de las dos Cámaras. Los del Poder Ejecutivo son el Presidente, el Vicepresidente o cualquier empleado de la Oficina del Presidente, así como cualquier funcionario o empleado de la Administración Pública estadounidense.

 

 

 

 

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