Avizora Publicaciones. Derecho - La Justicia Administrativa en Cuba

Introducción:
En el inicio de este nuevo siglo XXI sigue siendo
una premisa fundamental la defensa de la
persona ante las posibles arbitrariedades de los
órganos de poder, quizás algunos crean que se
trata una quimera inalcanzable, otros, por el

contrario, confían puede ser posible. Mientras
los hombres sigan haciendo suyos los principios de igualdad, libertad y justicia, se seguirá en condiciones de defender nuestros intereses y derechos legítimos, aún y cuando, la misión consista en enjuiciar el colosal aparato administrativo. Por tanto, debemos entender que esta defensa no está solamente en manos del particular, sino que el Estado deberá crear todo un conjunto de técnicas eficaces que le permita al individuo exigir la restitución de sus derechos vulnerados.

En este sentido la Justicia Administrativa ha resultado ser por mucho tiempo uno de los mecanismos protectores por excelencia ante las eventuales arbitrariedades de la Administración Pública y por consiguiente la entendemos como el conjunto de instrumentos técnico-jurídicos encaminados al control de la legalidad de la actividad de la administración, de su potestad reglamentaria y del sometimiento de la administración a los fines que la justifican. En consecuencia, estos mecanismos se orientan a la integridad de derechos e intereses legítimos, de lo que se deriva que la Justicia Administrativa deberá encuadrarse en un contexto constitucional

La protección contra el ejercicio de la función administrativa

Una de las temáticas esenciales del estudio del Derecho Administrativo es la protección del particular contra el ejercicio irregular o abusivo de la función administrativa; como diría Agustín Gordillo, si relegáramos este problema a ser uno de los aspectos secundarios de la disciplina, estaríamos quitándole a ésta una de sus notas características en el Estado de Derecho y por lo tanto su diferenciación con las normas administrativas totalitarias.[1] Por tanto, resulta imprescindible insistir en que el problema central de esta materia no es la administración pública, sino su contraposición frente a los derechos individuales de los ciudadanos. En otras palabras, nos referimos a los límites de la actividad administrativa y dentro de estos especialmente a la protección del particular frente a la administración.

El derecho administrativo debe estar orientado hacia el estudio de los derechos individuales y, en definitiva, de la libertad humana. Su protección contra el ejercicio abusivo o ilegal de la función administrativa y del poder en general, debe transformarse en una de sus más trascendentales finalidades. Debe quitársele al derecho administrativo su apariencia de disciplina interesada casi exclusivamente en la administración pública y sus fines, y en cambio, darle una estructura externa y conceptual que claramente represente su búsqueda consciente y constante de un equilibrio razonado entre el individuo y el Estado, entre el individuo y el poder.[2]

La protección de los derechos fundamentales del hombre resulta más necesaria en las condiciones de un Estado social de Derecho, al caracterizarse éste por la intervención de los poderes públicos en la acción positiva de la administración. Por tanto debemos suponer que existan como complemento imprescindible, por una parte, la tutela del derecho a la justicia social, y, por otra, la igualdad de posiciones como sujetos justiciables de la Administración y de los particulares, sin que ello suponga desconocer la necesidad práctica de potestades exorbitantes para alcanzar los fines de las administraciones públicas.[3]

En tal sentido debemos comprender que la protección contra el ejercicio arbitrario de la función gubernativa responde al ideal de justicia administrativa, entendida, como ya se ha dicho, como el conjunto de instrumentos técnico-jurídicos encaminados al control de la legalidad de la actividad de la administración, de su potestad reglamentaria y del sometimiento de la administración a los fines que la justifican. En consecuencia, estos mecanismos se orientan a la entereza de derechos e intereses legítimos, de lo que se deriva que la Justicia Administrativa deberá encuadrarse en un contexto constitucional.[4]

La existencia de procedimientos administrativos nos demuestra que al comenzar este siglo aún sobrevive la convicción de que los ordenamientos jurídicos que los regulan, con técnicas más o menos depuradas, cumplen las exigencias del principio de tutela efectiva, o más exactamente, atribuyen al juez y/o la propia Administración Pública, unas potestades y herramientas que le permiten satisfacer plenamente las demandas de justicia frente a unas administraciones públicas que hoy, como ayer y siempre, se resisten a someter su actividad a la Ley y al Derecho[5].

Justicia Administrativa en Cuba.

En nuestro país la aplicación de la justicia administrativa incluye dos instituciones muy específicas con características muy disímiles, por un lado tenemos el recurso administrativo interno, y por el otro, ya en el ámbito procesal, al procedimiento administrativo, al que tradicionalmente lo hemos conocido como contencioso administrativo.

Con respecto al Recurso Administrativo interno varios tratadistas cubanos consideran que es una extensión de lo dispuesto en el artículo 63 de nuestra Constitución, relacionado con el derecho de queja y petición, el mismo plantea que todo ciudadano tiene derecho a dirigir quejas y peticiones a las autoridades y a recibir la atención o respuestas pertinentes y en un plazo adecuado, conforme a la ley. Sin embargo, somos del criterio de que este mecanismo no agota ni comprende, en toda su extensión, este derecho comprendido en el artículo 63, pues su formulación es mucho más amplia, y abarca no solo los recursos internos de la Administración sino también todo tipo de queja que afecte a los derechos constitucionales.[6]

Este Recurso Administrativo Interno encuentra su regulación expresa en el Decreto-Ley 67, sobre la Organización de la Administración Central de estado, cuando en su artículo 52, inciso r, establece que los Organismos de la Administración del Estado tendrán el deber de prestar atención y dar respuesta, dentro de un término de 60 días a las quejas y peticiones que le dirijan los ciudadanos, esforzarse por resolver correctamente las cuestiones en ellas planteadas y adoptar medidas para eliminar las deficiencias señaladas.

Tanto los procedimientos internos como los gubernativos van a tener una existencia circunscrita al ámbito de la Administración Pública, serán asimilados a esta fase que erróneamente algunos llaman preparatoria del procedimiento contencioso administrativo. [7] Quiere decir esto que el procedimiento administrativo interno ha de caracterizarse por no desbordar su iter procedimiental en ningún momento el ámbito administrativo; su desarrollo comienza y termina en el contexto administrativo, toda vez que este es el contexto al que exclusivamente se permiten dirigir los ataques a las resoluciones controversiales. A este recurso podría atribuírsele la categoría de procedimiento administrativo puro, por no intervenir en él otros órganos que no sean los enmarcados en la estructura administrativa, y puede conceptualizarse además, como el procedimiento que al establecer el comportamiento de un sujeto participante de una relación jurídica administrativa, limita esa participación en la acción que implica, a la esfera de la administración pública.
Aún y cuando este procedimiento carece de regulaciones jurídicas expresas, pues cada organismo de la Administración central del Estado establece sus propias normativas en cuanto al procedimiento, podrían señalárseles los siguientes principios:

· Principio de Autotutela, que implica que la misma administración está capacitada como sujeto de Derecho para tutelar per se sus propias situaciones jurídicas, incluso, sus pretensiones innovativas del status quo.[8]

· Principio de Ejecutividad material, significa la traspolación al procedimiento administrativo del carácter ejecutivo de los actos administrativos, es decir la ejecución material obligatoria del contenido de la resolución recurrida.[9]

· Principio de Investigación de Oficio, se refiere a la obligación del órgano administrativo de correr con la carga de la prueba. El órgano ha de encargarse de aportar los elementos probatorios de la investigación y de las circunstancias y peculiaridades del hecho que se conoce
Prestamos ahora especial interés al procedimiento administrativo. El contencioso administrativo cubano es fruto de la huella del derecho hispánico en nuestra legislación. El legislador optó por conservarlo en la regulación adjetiva civil, aún y cuando fue una tendencia para los países socialistas su exclusión de las normas jurisdiccionales.[10] Nuestro procedimiento administrativo contenido en la Ley No. 7, Ley de Procedimiento Civil, Administrativo y Laboral (LPCAL), se acoge al modelo judicial común o tradicional de jurisdicción administrativa, al prever el enjuiciamiento de los actos de la Administración, dentro de las facultades de los jueces comunes o civiles, a diferencia del sistema francés o de jurisdicción especial, donde dicha facultad es ejercida dentro del marco de la propia administración.

Su regulación constitucional se encuentra en el artículo 26 de nuestra Carta Magna, en él se dispone que toda persona que sufriere daño o perjuicio causado indebidamente por funcionarios o agentes del Estado con motivo del ejercicio de las funciones propias de sus cargos, tiene derecho a reclamar y obtener la correspondiente reparación o indemnización en la forma que establece la ley.

Mediante este procedimiento pueden impugnarse ante la Sala de lo Civil y Administrativo del Tribunal Supremo Popular y de los restantes Tribunales Provinciales Populares todas las pretensiones que se deduzcan contra las disposiciones de carácter general y las resoluciones dictadas por los Organismos de la Administración Central del Estado, sus delegaciones territoriales, así como los Comités Ejecutivos[11] de los Órganos Provinciales y Municipales del Poder Popular; incluyendo, además, las cuestiones relacionadas con la Ley de Reforma Urbana[12] que vulneren derechos legalmente establecidos a favor del reclamante.

Las ventajas que reúne este procedimiento lo convierten en una indiscutible vía garantista de los Derechos Fundamentales, pues en primer lugar, su ámbito protector abarca cualquier derecho, siempre y cuando el titular tenga la condición de administrado y la lesión provenga de la Administración Pública o sus agentes, tengamos en cuenta que la Administración, históricamente, ha resultado ser el principal sujeto agraviante de los derechos fundamentales. Y en segundo lugar, se señala como positivo el efecto anulador de la sentencia estimativa que podrá revocar total o parcialmente la disposición o resolución impugnatoria (artículos 690 y 691 de la Ley de Procedimiento Civil Administrativo y Laboral).

Esta vía, ha de cumplir determinantes funciones, pues, además de los casos en que autoriza las impugnaciones directas contra actos y violaciones provenientes de la administración y sus agentes, legitima al lesionado para que ante esa jurisdicción reclame indemnización de daños y perjuicios en aquellos casos en que no pueda impugnar directamente el acto o la resolución lesionadora.

El artículo 657 de dicho ordenamiento excluye del proceso de lo contencioso administrativo, las cuestiones emanadas de autoridad competente que se refieran a la defensa nacional, la seguridad del Estado, el orden público y las medidas adoptadas en circunstancias excepcionales para salvaguardar los intereses generales, las transacciones en divisas o valor extranjero y el control de cambios, la planificación de la economía nacional, así como el ejercicio de la potestad discrecional y los acuerdos de los Consejos de Estado y de Ministros.

No obstante a las ventajas expuestas, tiene las limitaciones que prevé el artículo 657 de la Ley de Procedimiento Civil Administrativo y Laboral en los incisos cuatro y cinco que excluyen del conocimiento de esta jurisdicción: las materias constitucionales y el ejercicio de la potestad discrecional. Cuestiones éstas que desde luego restringen el ámbito protector de esta vía garantista.

Es cierto que la redacción del inciso cuarto del artículo 657 ofrece dudas pero consideramos que el sentido del legislador no era excluir ninguna materia, sino en específico hace referencia a las relativas a las cuestiones de constitucionalidad de las leyes y demás disposiciones de carácter general, para lo cual se debe seguir el procedimiento establecido ante la Asamblea Nacional del Poder Popular.

No menos contradictorio resulta la exclusión del contencioso administrativo al ejercicio de la potestad discrecional. Según nuestro ordenamiento jurídico, las cuestiones provenientes de la potestad discrecional no son impugnables ante el orden jurisdiccional de lo Contencioso Administrativo, sin embargo y pese a que en nuestra legislación, aparentemente las potestades discrecionales no se hallan sujetas al control jurisdiccional, la doctrina y la jurisprudencia de otras legislaciones reconocen ya que en todo acto discrecional concurren elementos reglados, los mismos que son perfectamente controlables, así por ejemplo, la existencia de la potestad discrecional, su extensión, la competencia para ejercerla y la finalidad a que debe responder, lo cual hacen el acto susceptible de impugnación.

En este sentido se debe señalar que se puede ejercer control jurisdiccional sobre los siguientes elementos del acto discrecional:

a) La motivación, elemento indispensable para evitar incurrir en la arbitrariedad;

b) La competencia de la autoridad u órgano que ejerce la potestad discrecional, pues, la potestad discrecional está conferida a un órgano determinado con exclusión de los demás;

d) El fin, puesto que la facultad discrecional ha sido otorgada para una finalidad específica -el interés público- y cualquier otro fin diferente, configura el llamado "vicio de desviación de poder"; y,

e) Los hechos determinados, es decir, aquellos que constituyen el presupuesto fáctico para que actué la administración en ejercicio de su facultad discrecional.

A pesar de la existencia de este proceso, la mayoría de las disposiciones complementarias en materia administrativa en los últimos años (salvo algunas decisiones de autoridades de la Vivienda) bloquean esta actividad y cierran la posibilidad para la utilización de esta vía al plantear que no se admiten recursos en la vía administrativa ni judicial, negando con ello el acceso de los individuos a la obtención de una justicia administrativa efectiva ante posibles amenazas o lesiones de sus derechos constitucionales reconocidos.

Ciertamente el procedimiento administrativo reúne potencialidades que lo convierten en una pieza clave en la sede judicial ordinaria para la tutela de los derechos fundamentales. Sin embargo, su papel se ve limitado por los inconvenientes que presenta, que hacen, que esta garantía no exhiba un óptimo funcionamiento. Resulta por tanto evidente, la necesidad de un correctivo para este proceso, de modo tal que su nuevo diseño no reduzca la defensa de la persona ante las posibles arbitrariedades de la Administración a una quimera inalcanzable, sino que la eleve a una realidad posible.
Bibliografía:

· Alvarez Tabio, Fernando: Comentarios a la Constitución Socialista de 1976, Editorial Ciencias Políticas, La Habana 1997.

· Cutié Mustelier, Danelia: El Sistema de Garantías de los Derechos Humanos en Cuba. Tesis presentada en opción al grado científico de Doctora en Ciencias jurídicas. Universidad de Oriente. Santiago de Cuba. 1999.

· Decreto-Ley 67: de la Organización de la Administración Central del Estado.

· Grillo Longoria, Rafael: Derecho Procesal Civil III. Editorial Pueblo y Educación. Ciudad de la Habana. 1985.

· Méndez López, Josefina y Cutie Mustelier, Danelia: La función de los tribunales de salvaguardar la Constitución, Monografía, 1993.

· Pérez Hernández, Lissette: Temas de Derecho Constitucional cubano. Editorial Félix Varela. La Habana. 2002.

· Prieto Valdés, M.: "Garantías y defensa de los deberes fundamentales de la ciudadanía cubana", Revista el Otro Derecho, Colombia, 1994.

[1] Gordillo, Agustín: Tratado de Derecho Administrativo. 1-7aI. En www.gordillo.com

[2] Idem.

[3] Rodríguez-Arana, Jaime y Sarmiento Acosta, Manuel J: El Contencioso administrativo como elemento garantizador de los derechos humanos; en Actualidad Administrativa. Revista semanal técnico-jurídica de Derecho Administrativo. 1993-3. Pág. 541.

[4] Borges Frias, Jorge Luis: Una aproximación a los sistemas de justicia administrativa.

[5] Gónzales Pérez, Jesús: Acto administrativo y pretensión procesal. En Perspectivas del Derecho Administrativo en el siglo XXI. En www.juridicas.unam.mx.

[6] Danelia Cutié Mustelier, et all. Reflexiones en torno a la protección de los derechos fundamentales en Cuba. Propuesta para su perfeccionamiento. En Temas de Derecho Constitucional cubano. Editorial Félix Varela. La Habana. 2002. Pág. 331.

[7] Lezcano Calcines, José Ramón: El procedimiento administrativo en Estudios de Derecho Administrativo. Editorial Félix Varela. Habana, 2002. pág 270.

[8] Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández: Curso de Derecho Administrativo, tomo I. Editorial Civitas. Madrid, 1990. pág 497.

[9] Lezcano Calcines, José Ramón: Op. Cit. Pág 279.

[10] La tutela de los derechos en estos países, no siguió el carácter estrictamente procesal establecido en los ordenamientos occidentales (con la excepción de Yugoslavia donde las Constituciones de 1963 y 1974 establecieron Tribunales Constitucionales especializados), es decir, se apartaron de los tradicionales instrumentos de protección y establecieron varias instituciones peculiares, orientadas a la citada tutela, como es el caso de la Procuratura soviética, cuyo modelo fue asimilado por la mayoría de estos países , también las reclamaciones de los ciudadanos ante las distintas organizaciones sociales y políticas incluyendo el Partido Comunista fue otro mecanismo creado para esos fines. A los tribunales socialistas , se les encomendó la protección de los derechos, aunque en proporción menor, a las funciones que se le atribuyó a la Procuratura. En este sentido la defensa de los derechos quedó dentro de los estrictos marcos de los procedimientos ordinarios o comunes; no obstante se apreció una tendencia a establecer una regulación particular del procedimiento administrativo, en lo que se refiere a la intervención de los particulares en la defensa de sus derechos, incluyendo la posibilidad de establecer recursos administrativos, como ejemplos de esta tendencia, cabe citar a Checoslovaquia con la Ley 71 de 1967, Polonia, con el Código de Procedimiento Administrativo de 1960, Rumania con la Ley 1 de 1967.

[11] Los Comités Ejecutivos de los órganos locales del Poder Popular desaparecieron como consecuencia de la Ley de Reforma Constitucional de 1992, y en su lugar se crearon las Administraciones locales.

[12] En la actualidad los conflictos que se ventilan a través de este procedimiento son los derivados de la aplicación de la Ley General de la Vivienda de 1998.

La Lic. Grethel Arias Gayoso. garias@fd.uo.edu.cu es Profesora de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho en la Universidad de Oriente.

El Lic. Jorge Luis Borges Frias. jorgelbj@csd.uo.edu.cu es Profesor de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho en la Universidad de Oriente.