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Argentina - Audiencias Públicas - Herramientas de Participación Públicas

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Buenos Aires - Argentina
Octubre 2001
FUNDACIÓN AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES
PARTICIPACIÓN PÚBLICA
Y AUTONOMÍA MUNICIPAL
- PROVINCIA DE BUENOS AIRES -
Editora
María Eugenia Di Paola
Primera Parte
María del Carmen García
Segunda Parte
María Esperanza Alonso
Estrategia para la Construcción de una
Democracia Participativa y la Descentralización
Política en la Provincia de Buenos Aires
Financiado por AVINA
2
© Fundación Ambiente y Recursos Naturales
I.S.B.N. Nº 987-97469-5-3
Hecho el depósito que prevé la Ley 11723.
Impreso en la Argentina.
"ESTRATEGIA PARA LA CONSTRUCCIÓN DE UNA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
Y LA DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES"
EQUIPO DE TRABAJO:
Dirección:
Daniel Sabsay
Daniel Ryan
Coordinación:
María Eugenia Di Paola
Asistente:
María Esperanza Alonso
Prensa:
Mabel Romero
Capacitación:
María del Carmen García
3
"Estrategia para la Construcción de una Democracia
Participativa y la Descentralización Política en la
Provincia de Buenos Aires"
Esta iniciativa se propone generar un proceso de participación de la sociedad civil, para que, a través
de contribuciones de políticas públicas o recomendaciones legislativas para la Provincia de Buenos
Aires, se promueva la institucionalización de mecanismos de democracia participativa; de la autonomía
de los municipios bonaerenses, y de herramientas que permitan la construcción de la región
metropolitana. En este sentido, la estrategia plantea diversas actividades de capacitación, consulta y
elaboración de propuestas concretas a las autoridades, en aras del logro del mencionado objetivo.
La Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN) creada en 1985, es una organización no
gubernamental sin fines de lucro, apartidaria, cuyo objetivo principal es la promoción del desarrollo
sustentable a través de la política, el derecho y la organización institucional de la sociedad. Por
esta razón, en esta iniciativa FARN aúna sus esfuerzos junto a organizaciones cuyos fines guardan
una estrecha relación con los aspectos institucionales, ambientales y sociales del desarrollo sustentable.
Son miembros del Grupo Promotor de la Iniciativa:
Carlos Gonzalez Guerrico, CARI
Carlos March, Poder Ciudadano
Carlota Sanchez Aizcorbe, Fundación Protigre y Cuenca del Plata
Marcelo Ponce Nuñez, Movimiento Nacional de los Chicos del Pueblo
María Gowland, Fundación Ciudad
Raúl Bermudez, Red Comunicacional y Social de FM Reconquista
Son miembros adherentes de la misma:
Alberto César Croce
Alberto Morlachetti, Pelota de Trapo
Ana Gravina, Red El Encuetro
Ana Hardoy, I.I.E.D - A.L
Andrés Bosso
María Laura Schiffrin
Sergio Roberto Val, Fundación Che Pibe Movimiento Nacional Chicos del Pueblo
Rodrigo Kon, Fundación Crear vale la Pena
PARTICIPACIÓN PÚBLICA Y AUTONOMÍA MUNICIPAL - PROVINCIA DE BUENOS AIRES - FARN
ÍNDICE
Introducción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Primera Parte: Herramientas de Participación Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
I. Audiencias Públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
I.1. ¿Qué es una Audiencia Pública? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
I.2. Aspectos fundamentales de las Audiencias Públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
I.3. Oportunidades y beneficios de la Audiencia Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
I.4. Cuestiones Operativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
I.5. Audiencias Públicas en nuestro Sistema Institucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
I.6. Situación en la Provincia de Buenos Aires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
Ejercicio Práctico Nº 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
Ejercicio Práctico Nº 2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
II. Presupuesto Participativo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
II.1. ¿Qué es el Presupuesto Participativo? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
II.2. El Ambito Municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
II.3. Expectativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
II.4. Condiciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
II.5. Limitaciones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
II.6. Conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
II.7. Experiencias en materia de Presupuesto Participativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
Ejercicio Práctico Nº 3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
III. La Iniciativa Popular . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
III.1. ¿En qué consiste la Iniciativa Popular? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
III.2. Situación en la Provincia de Buenos Aires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
IV . Derecho de Libre Acceso a la información . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
IV.1. Aspectos fundamentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
IV.2. El Libre Acceso a la Información Pública Ambiental. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
IV.3. El Derecho de Libre Acceso a la información en el
Derecho Público Argentino. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
IV.4. Situación en la Provincia de Buenos Aires. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
Ejercicio Práctico Nº 4 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
5
V. Acceso a la Justicia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
V.1. ¿Qué es el Recurso de Amparo? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
V.2. ¿Quiénes están legitimados para interponer un recurso de amparo?. . . . . . . . . . 50
V.3. Situación en la Provincia de Buenos Aires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
V.4. Casos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
Ejercicio Práctico Nº 5 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
VI. El Defensor del Pueblo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
VI. ¿Qué es el Defensor del Pueblo?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
VI.2. Las Facultades Del Defensor Del Pueblo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
VI.3. Una acción de Amparo presentada por el Defensor del Pueblo. . . . . . . . . . . . 62
VI.4. Situación en la Provincia de Buenos Aires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
Segunda Parte: El Municipio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
I. Consideraciones Generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66
II. Autonomía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
III. Sistemas territoriales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
IV. La Situación en la Provincia de Buenos Aires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
Ejercicio Práctico Nº 6 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
Ejercicio Práctico Nº 7 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
6 PARTICIPACIÓN PÚBLICA Y AUTONOMÍA MUNICIPAL - PROVINCIA DE BUENOS AIRES - FARN
INTRODUCCIÓN
El presente manual de capacitación tiene por objeto tratar de una forma accesible conceptos y consideraciones
básicas en materia de herramientas de participación pública y autonomía municipal.
El porqué del desarrollo de dichos contenidos tiene su origen en la necesidad de transmitir la existencia
de los mismos y su importancia para los ciudadanos, las organizaciones no gubernamentales
y las autoridades.
Asimismo, la consideración de estos temas en la Provincia de Buenos Aires no es casual, ya que es
menester ejercitar en este ámbito los derechos existentes y lograr que las autoridades legislativas,
ejecutivas y judiciales provinciales, reconozcan en sus instrumentos institucionales y dispositivos a
la autonomía municipal y a diversas herramientas de la democracia participativa.
En la actualidad, existe claramente una tendencia al desconocimiento de estos institutos en el ámbito
bonaerense y esta circunstancia presenta un obstáculo para la participación pública y la autonomía
municipal. Sin embargo, es claro que ambas cuestiones deben ser reconocidas por los gobernantes
si es que se desea cumplir con los preceptos de nuestra Constitución Nacional.
Mientras los ciudadanos seamos conscientes de la existencia de nuestros derechos y la necesidad de
que los mismos sean asegurados, va a ser más factible que podamos exigir a las autoridades su cumplimiento,
con un sustento claro y un conocimiento cabal de los mismos. "La idea de que los gobernados
sólo actúan cuando se trata de elegir y luego, valga la redundancia, son gobernados por
otros sin que exista posibilidad alguna de interactuar con los gobernantes, ha quedado agotada.
Ahora al concepto de democracia representativa se le agrega la calificación de participativa."1 Por
esta causa, el manual se propone brindar elementos que contribuyan a la concientización de los ciudadanos,
las organizaciones civiles y los decisores, para la utilización de las herramientas aquí tratadas.
El manual consta de dos partes. La primera está destinada a la descripción de distintos institutos y
herramientas de la democracia participativa, incluyendo a la audiencia pública, el libre acceso a la
información, el presupuesto participativo, la iniciativa popular, el acceso a la justicia y el defensor
del pueblo. La segunda trata específicamente el tema de la autonomía municipal, sus fundamentos,
características y el reconocimiento institucional brindado por la Constitución Nacional, con la cual
no se corresponde la Constitución de la Provincia de Buenos Aires.
Si bien las herramientas de participación mencionadas pueden aplicarse en los distintos niveles (internacional,
nacional, provincial o municipal); entendemos que, dada la cercanía existente entre los
gobernantes y gobernados en el ámbito municipal, es en el mismo en el cual dichas herramientas se
presentan como más necesarias. Esto no sólo sirve para articular una relación más fluida entre go-
INTRODUCCIÓN 7
1SABSAY, Daniel y TARAK, Pedro. "La Participación Vecinal y la Gestión del Medio Ambiente." FARN, 1995.
bernantes y gobernados, sino también para que el control de las acciones de gobierno implique un
seguimiento continuo por parte de la ciudadanía. En este sentido, la autonomía municipal que debe
asegurar todo gobierno provincial se ve nutrida no sólo por la existencia de mayores responsabilidades
en cabeza de quienes gobiernan, sino también por un mayor control de parte de los ciudadanos
que participan en las decisiones que hacen a los diversos quehaceres municipales. Esta cuestión
es fundamental a la hora de vislumbrar un futuro escenario en el ámbito de la Provincia de Buenos
Aires, en el cual conceptos como participación pública, autonomía municipal y transparencia formen
parte de la realidad institucional bonaerense.
8 PARTICIPACIÓN PÚBLICA Y AUTONOMÍA MUNICIPAL - PROVINCIA DE BUENOS AIRES - FARN
PRIMERA PARTE
HERRAMIENTAS DE
PARTICIPACIÓN PÚBLICA
11
I. AUDIENCIAS PÚBLICAS 2
I.1. ¿QUÉ ES UNA AUDIENCIA PÚBLICA?
La audiencia pública es uno de los instrumentos principales de los regímenes democráticos participativos.
Por dicha razón, a los fines de la gestión pública (por ejemplo, sobre temas ambientales, sociales,
educativos), la audiencia pública pasa a ser un excelente espacio de encuentro entre vecinos,
organizaciones sociales especializadas en las distintas temáticas de preocupación de la comunidad,
el sector privado, las instituciones técnicas y las autoridades gubernamentales. Es ahí donde pueden
presentarse, con absoluta libertad, las perspectivas tanto individuales como grupales o colectivas sobre
los problemas comunes y sobre las soluciones que deban encararse.
La audiencia pública es una instancia de participación en el proceso de toma de decisión, en el cual
la autoridad responsable habilita un espacio institucional para que todos aquellos que puedan verse
afectados o tengan un interés particular expresen su opinión respecto de ella.
La audiencia pública puede ser:
facultativa: la autoridad decide si la realiza o no,
obligatoria: la autoridad debe realizarla y si no la realiza el acto administrativo es nulo por falta
de causa suficiente,
a petición de la ciudadanía: algunas normas consideran la posibilidad de que la ciudadanía pueda
solicitar a las autoridades la realización de una audiencia pública cumpliendo con ciertos requisitos.
3
De hecho, la audiencia pública puede configurar la oportunidad institucional más importante para
garantizar el máximo flujo informativo posible entre actores de la sociedad y sus propias autoridades
en relación a una decisión determinada.
En la Argentina, la modalidad de la audiencia pública fue introducida por el ambientalismo, precisamente
como garantía para una participación pública ordenada. Ya en 1984, a inicios del regreso a
I. AUDIENCIAS PÚBLICAS
2 Este capítulo transcribe gran parte de los conceptos y expresiones vertidas en los documentos: "Audiencias Públicas y
Libre Acceso a la Información" FARN y FORINS, 2001. "Audiencias Públicas en los Municipios Patagónicos", FARN
y Fundación Patagonia Natural, 1999; "Nuevas Herramientas para la Acción Ciudadana en Defensa de los Derechos del
Medio Ambiente", Programa de Participación y Fiscalización Ciudadana, Fundación Poder Ciudadano, 1997. SABSAY,
Daniel, TARAK, Pedro "La Participación Vecinal y la Gestión del Medio Ambiente" FARN, 1995.
3 Ver Ley 6 de Audiencias Públicas de la Ciudad de Buenos Aires, Boletín Oficial de Ciudad de Buenos Aires del 03/04/98
y Ordenanza 12.336 de General Pueyrredón.
la democracia, el Senado de la Nación celebró a título demostrativo la primera audiencia pública a
raíz de la necesidad de determinar su competencia en el control de la contaminación del Río Reconquista,
curso de agua ubicado enteramente en jurisdicción de la Provincia de Buenos Aires.
Sin embargo, corresponde señalar que a pesar del tiempo transcurrido desde la primera audiencia
pública, aún son pocos los cuerpos parlamentarios u organismos que institucionalizaron regímenes
de Audiencias Públicas en sus propios procedimientos decisorios, con la concepción amplia de las
democracias participativas.
Frente a este cuadro, el ciudadano preocupado por la cuestión pública tiene un doble reto:
aprovechar las posibilidades de participar en las audiencias públicas ya institucionalizadas,
frente a la ausencia de un sistema de audiencias públicas, impulsar la institucionalización de esta
modalidad participativa en los ámbitos de toma de decisiones más cercanos a su propia actuación.
Por ello se sugiere que la lectura de este capítulo sea realizada a partir de ambas necesidades.
I.2. ASPECTOS FUNDAMENTALES DE LAS AUDIENCIAS
PÚBLICAS
El objetivo principal de las audiencias públicas
Las audiencias públicas son oportunidades de consulta para que el conocimiento teórico y la experiencia
práctica y vivencial del conjunto de la población puedan ser capitalizados y reflejados por
las autoridades en los procesos de toma de decisiones cotidianas de alcance general, comunitario o
colectivo. De este modo, la participación en las audiencias públicas tiene por objeto contribuir al
mejoramiento de la calidad y a la razonabilidad de las decisiones que se adopten. La audiencia pública
es una reunión formal que crea obligaciones y genera responsabilidades. Es un encuentro circunscripto
dentro de un procedimiento de toma de decisiones públicas. Una vez institucionalizado,
su convocatoria puede ser obligatoria bajo determinantes circunstancias y la falta de celebración de
éstas puede ser causa de nulidad de la decisión aprobada.
¿La audiencia pública es un debate público?
El propósito de una audiencia pública no es generar un espacio para el debate entre los distintos actores
de la sociedad. Así, no facilita el diálogo entre los participantes.
Claro está que la convocatoria de audiencias públicas estimula la celebración previa, coetánea y posterior
de múltiples debates informales que alimentan su proceso preparatorio y contribuyen a una
mejor calidad de participación cívica de los distintos participantes.
12 PARTICIPACIÓN PÚBLICA Y AUTONOMÍA MUNICIPAL - PROVINCIA DE BUENOS AIRES - FARN
I. AUDIENCIAS PÚBLICAS 13
¿La audiencia pública decide?
Las opiniones que se expresen en la audiencia pública no son vinculantes para las autoridades convocantes.
Ni siquiera en el supuesto que existan puntos de vista mayoritarios. Este mecanismo no
es un instrumento para reemplazar a las autoridades gubernamentales debidamente constituidas.
Más bien se trata de un mecanismo que permita a los habitantes contribuir a la calidad de las decisiones
públicas gracias a la presentación simultánea de perspectivas y conocimientos provenientes
de un amplio y diverso espectro de actores.
Por otra parte la celebración de la audiencia pública debe respetar determinadas normas de procedimiento,
que deben surgir del reglamento de audiencia pública y deben contener los requisitos de
la etapa preparatoria, del desarrollo y del seguimiento de la audiencia pública de que se trate. La razón
de ser de esta formalidad es garantizar la participación con información y en igualdad, de todos
los que tengan interés en hacerlo.
NORMAS DE PROCEDIMIENTO
Al momento de la audiencia se debe llegar con:
orden del día,
reglamento de funcionamiento de la Audiencia.
En la audiencia, la autoridad que la preside, deberá:
presentar el documento o texto normativo fundamentándolo, y hacer conocer el reglamento
del cual surgirá:
• la modalidad de intervención oral de los participantes individuales o institucionales, de
los expertos y testigos sobre el tema en discusión;
• papel de los moderadores o facilitadores;
• período para la presentación de opiniones escritas posteriormente.
Al finalizar el desarrollo de la Audiencia, el Presidente efectuará el anuncio de audiencias
públicas revisoras, si correspondiere, y hará saber cómo se dará cuenta del resultado.
Los efectos jurídicos de las audiencias públicas
A los fines de otorgar efectos jurídicos a las audiencias públicas, las distintas legislaciones de las
democracias participativas han incluido al menos dos tipos de exigencias, que pueden aparecer en
forma individual o conjunta:
la obligatoriedad de celebrar Audiencias Públicas previas a determinadas decisiones por parte
de las autoridades responsables,
la obligatoriedad de fundamentar desestimaciones de opiniones vertidas por los participantes en
caso de no tomarlas en cuenta.
Mientras que lo primero garantiza que el ciudadano podrá contar con el espacio para ofrecer su punto
de vista respecto de una posible decisión pública, lo segundo asegura que las opiniones expresadas
en las audiencias públicas deban ser consideradas seriamente. En el supuesto que las autoridades
por razones de oportunidad y conveniencia decidan apartarse, deben ofrecer los justificativos
del caso y fundamentar su apartamiento. En muchas legislaciones el incumplimiento de ambos tipos
de exigencias es causal para declarar la nulidad de la decisión adoptada.
Modalidades de Audiencias Públicas
Las audiencias públicas pueden ser legislativas o administrativas.
LAS LEGISLATIVAS: son las convocadas por las comisiones de los cuerpos parlamentarios en ocasión
de los distintos proyectos legislativos. En general, las normas que regulan su convocatoria,
organización y celebración, son los estatutos o reglamentos internos que regulan su propio funcionamiento.
LAS ADMINISTRATIVAS: son aquellas convocadas por los distintos organismos públicos que actúan
bajo la órbita del poder ejecutivo, en los distintos niveles, con facultad para aprobar decisiones
de alcance general.
Las normas de procedimiento que las regulan son establecidas por legislación general administrativa
sobre regímenes participativos, por ejemplo, una ley sobre participación pública, legislación sobre
aspectos especiales de la gestión pública como la evaluación del impacto ambiental de obras hidráulicas,
o normativa reglamentaria adoptada por las mismas autoridades administrativas como por
ejemplo un reglamento sobre audiencias públicas en el marco de un ente regulador.
Ambitos jurisdiccionales de las audiencias públicas
Las audiencias públicas pueden celebrarse en cualquier nivel jurisdiccional:
MUNICIPAL
PROVINCIAL
REGIONAL
NACIONAL
INTERNACIONAL
Así, los concejos deliberantes o las municipalidades pueden institucionalizar sistemas de audiencias
públicas para garantizar que las ordenanzas y las demás normativas reflejen las consideraciones y
preocupaciones de las poblaciones locales. Por ejemplo, la Carta Orgánica del Municipio de Puerto
Madryn, San Martín de los Andes, o San Salvador de Jujuy prevén la audiencia pública como modalidad
de consulta a la comunidad.
Lo mismo podrán hacer las legislaturas y los gobiernos provinciales, el Congreso Nacional y los diversos
ministerios, entes reguladores y organismos autárquicos del Poder Ejecutivo Nacional. De
hecho, el Ente Nacional Regulador de la Electricidad ha adoptado, mediante Resolución de su propio
Directorio, un Reglamento de Audiencias Públicas.
Finalmente, los organismos internacionales, con competencias para dictar normas que afecten a comunidades
locales, también podrían institucionalizar las audiencias públicas como instancias de sus
procesos decisorios.
14 PARTICIPACIÓN PÚBLICA Y AUTONOMÍA MUNICIPAL - PROVINCIA DE BUENOS AIRES - FARN
¿QUIÉNES PUEDEN PARTICIPAR EN LAS AUDIENCIAS PÚBLICAS?
Según el régimen, las audiencias públicas están abiertas a las siguientes categorías de personas:
cualquier persona que se vea afectada directa o indirectamente, en su propiedad, salud o
calidad de vida;
toda persona con ciudadanía o residencia en el lugar donde se celebre la audiencia pública;
los sectores regulados por la norma propuesta;
organizaciones no gubernamentales cuyo objeto social sea el tema tratado por la audiencia
pública;
entidades técnicas;
asociaciones profesionales;
asociaciones empresarias;
autoridades públicas de otras jurisdicciones, potencialmente afectadas por la propuesta de
decisión;
defensorías del pueblo, ministerio público.
De acuerdo al grado de flexibilidad del régimen relativo a Audiencias Públicas, el espectro de
participantes puede variar. Sin embargo, las democracias más participativas reflejan una gran
apertura para el reconocimiento del derecho de cualquier parte interesada.
I.3. OPORTUNIDADES Y BENEFICIOS DE LA AUDIENCIA
PÚBLICA
Oportunidades para la población
Oportunidad para opinar y objetar
La audiencia pública es una instancia para transmitir a las autoridades convocantes, responsables de
una futura decisión, las perspectivas, experiencias, conocimientos e informaciones pertinentes que
hacen al contenido sustantivo de la misma.
Por ejemplo, si se trata de decidir sobre la localización de un complejo industrial en las proximidades
de un barrio residencial, la audiencia pública debe brindar la oportunidad para que el vecino exprese
distintas posiciones posibles, su beneplácito por la creación de nuevas oportunidades de trabajo
para su familia, su preocupación por la modificación del uso del suelo, o la salud pública, aprobación
o disenso, etc.
En una audiencia pública, el vecino puede expresar sus perspectivas y conocimientos con la seguridad
de que serán consideradas y valoradas por las autoridades.
I. AUDIENCIAS PÚBLICAS 15
16 PARTICIPACIÓN PÚBLICA Y AUTONOMÍA MUNICIPAL - PROVINCIA DE BUENOS AIRES - FARN
Oportunidades para conocer las perspectivas de otros ciudadanos
Al participar en audiencias públicas, el ciudadano puede conocer a otros con quienes comparta las
mismas ideas. En consecuencia, la audiencia pública se convierte en una oportunidad para intregrarse
en grupos de afinidad. Pero además, para escuchar las perspectivas de aquellos que tienen otros
puntos de vista y que priorizan otros valores. De este modo, la audiencia facilita la comprensión de
las diferencias y promueve la tolerancia.
Oportunidad para evaluar y armonizar consideraciones ambientales, sociales y económicas
La totalidad de consideraciones ambientales, sociales y económicas debe servir de base de fundamentación
de cualquier decisión pública. Sin embargo, muchas veces las decisiones públicas se motivan
solamente en alguno de esos aspectos. Ello se produce principalmente por la misma naturaleza
del proceso político tradicional donde los impulsores de las normas priorizan algunos valores sobre
otros. En general, parecería que los valores económicos son los más jerarquizados, dejando en
un plano secundario objetivos sociales y ambientales. Para que ello no ocurra, debe garantizarse el
encuentro de la mayor diversidad de actores sociales.
En el campo ambiental, este aspecto cobra sentido particular. Por ejemplo, un proyecto para
la instalación de una planta de tratamiento y disposición de residuos domiciliarios, requiere
información de todos los actores, entre otros aspectos, sobre:
Opiniones científicas y técnicas.
Experiencias en otras ciudades.
Ofertas de sectores productivos.
Alternativas tecnológicas.
Opiniones públicas sobre incidencia en el medio ambiente.
Costos y orígenes de recursos.
Estrategias de gestión pública.
Evaluación de cronogramas y programas de concientización y apoyo.
Las audiencias públicas pueden permitir que la sociedad escuche y comprenda la diversidad de prioridades
de una población donde algunos jerarquicen las consideraciones ambientales o sociales y
otros las económicas.
Oportunidad para la búsqueda de consensos
El consenso es una de las piezas claves para la aplicación exitosa de cualquier decisión pública. En
el campo ambiental, social y económico, teniendo en cuenta que se trata de una esfera de preocupación
que compromete a todos, la aceptación de cada uno de los destinatarios de la política o la norma
es la condición para garantizar el objetivo perseguido. Por ello, es fundamental que todos puedan
participar desde el inicio del proceso de toma de decisiones y no vean a la decisión resultante,
como hecho ya consumado y adoptado por autoridades distantes.
Sin embargo, no es posible que cada individuo u organización opine del mismo modo. La audiencia
pública permite que los ciudadanos comprendan cuáles son los puntos comunes de opinión generalizada
y observen cómo sus autoridades construyen sus propuestas a partir de ellos. Esos consensos
son los elementos de éxito para estructurar cualquier propuesta política o normativa que aspire
tener alguna aplicación, una vez aprobada.
Las audiencias públicas, precedidas con la necesaria organización comunitaria para participar y
complementadas por debates simultáneos, pueden ofrecer la oportunidad institucional para que determinados
consensos básicos sean logrados entre los destinatarios de este tipo de propuesta.
Oportunidades para las autoridades
Oportunidades para comunicarse con diversos actores sociales
Dado que gran parte de las decisiones públicas sociales, educativas, ambientales y sociales pueden
involucrar a la totalidad de los intereses sociales, las audiencias públicas permiten que las autoridades
entren en contacto con el mayor flujo informativo posible.
Cualquier persona, empresa, organización pública, organización cívica, vecinal o ambientalista pueden
dar su perspectiva a las autoridades públicas e introducir su análisis a las instancias de planeamiento
que implica todo proceso de toma de decisiones. Por su parte, ello permite que las autoridades
no sean influenciadas exclusivamente por las opiniones sesgadas de algunos sectores, custodiando
la protección de lo colectivo frente a lo sectorial.
Las audiencias públicas permiten que las autoridades y la ciudadanía se conviertan en verdaderos
"interlocutores" cotidianos, preservando durante sus mandatos la legitimidad que tanto se reclama
desde la sociedad.
Por ejemplo, una propuesta de un programa de manejo costero sometido a un sistema de audiencias
públicas, permitiría que las autoridades ambientales provinciales recibieran el conjunto de expectativas
que existen en relación a sus responsabilidades. Ello permitiría, por un lado, identificar los orígenes
de las preocupaciones y de los reclamos; por el otro, ayudaría a definir el papel de las autoridades
a la luz de sus competencias legalmente conferidas.
En este caso las audiencias públicas permitirían a las autoridades explicar a la gente cuál es el espíritu
y la fundamentación del plan propuesto y cuáles son sus competencias en la materia. También
permitirían analizar qué otras instituciones nacionales y municipales pueden ayudar a responder las
preocupaciones identificadas. Finalmente resultaría un ámbito propicio para comunicar la gestión
operativa y facilitadora, del programa de manejo costero. Asimismo daría la oportunidad de organizarse
para tomar parte activa en el desarrollo del programa.
Oportunidad para demostrar transparencia en la gestión pública
La recuperación de la credibilidad social de las autoridades públicas es un objetivo prioritario en el
proceso de consolidación de la democracia. Las audiencias públicas, institucionalizadas en los procesos
de toma de decisiones, ofrecen a las autoridades la posibilidad de una actuación clara y transparente.
En su ámbito, cualquiera puede alegar información no contemplada y exigir su consideración
o su desestimación fundamentada en su caso. Para la autoridad, esta modalidad es una renova-
I. AUDIENCIAS PÚBLICAS 17
da oportunidad para construir su propia credibilidad política y social. De alguna manera, la autoridad
que esté absolutamente abierta a cualquier cuestionamiento proveniente de la sociedad en relación
a un proyecto, demuestra ante la ciudadanía su voluntad de actuar con transparencia y responder
al conjunto completo de preocupaciones colectivas.
Si bien en última instancia es el representante el que decide, el mecanismo de la audiencia pública
habrá contribuido a la razonabilidad de la decisión.
Oportunidad para aprender, rápida y eficientemente
Las autoridades públicas cuentan con un gran caudal de información y conocimiento colectivo y social
a su disposición.
El gran desafío: ¿Cómo hace la autoridad decisoria para articular el universo de información y conocimiento
en función de una decisión específica?
Para ello, el procedimiento de la audiencia pública ayuda enormemente a la autoridad, principalmente
por las siguientes razones:
frente a la versión inicial de un proyecto normativo, las contribuciones del público se ordenan
a partir del texto y la estructura propuesta, evitando así el agobio informativo inconducente;
las opiniones de los participantes pueden contribuir con textos alternativos al articulado o a
la fundamentación de las propuestas para expresar sus perspectivas, colaborando de este modo
con la tarea normativa de las autoridades.
Este tipo de mecánica permite que la autoridad aprenda sobre la opinión de la gente a partir de los
proyectos específicos, evitando demoras causadas por el exceso de información.
I.4. CUESTIONES OPERATIVAS
Es importante destacar aquí que éstos son lineamientos de carácter muy general. La institucionalización
de las audiencias públicas es un proceso incipiente y ciertas modalidades variarán según los
casos.
Sin embargo habrá que tener muy presente que las tres etapas de la audiencia: la preparatoria, el desarrollo
y el seguimiento, deben asegurar el cumplimiento del objetivo fundamental de esta herramienta,
esto es, permitir una efectiva participación de la ciudadanía en el proceso de toma de decisiones
que la afectan.
¿Cómo se convocan?
Las audiencias públicas pueden ser convocadas por medio de los órganos de difusión masiva(radio,
televisión y prensa escrita). Sin embargo, muchas veces las autoridades no cuentan con los presu-
18 PARTICIPACIÓN PÚBLICA Y AUTONOMÍA MUNICIPAL - PROVINCIA DE BUENOS AIRES - FARN
puestos necesarios para financiar los anuncios en los periódicos o los espacios publicitarios en radio
o televisión. Frente a este tipo de limitación, las audiencias públicas pueden ser convocadas y
difundidas por anuncios en carteleras oficiales y públicas y en distintos espacios de comunicación
social.
¿Quiénes convocan?
En general, son las autoridades a cargo de una decisión las que por su propia iniciativa convocan las
audiencias públicas. Así, podrían ser los presidentes de las comisiones parlamentarias, ministros, secretarios
o directores con competencia en los temas a decidir.
Sin embargo, debe tenerse en cuenta, que las audiencias públicas podrían ser convocadas por las autoridades
a solicitud de un número determinado de personas o a pedido de organizaciones no gubernamentales
representativas.
¿Cuándo se convocan?
En general es importante convocar con suficiente tiempo de antelación para que las personas interesadas
se preparen, hablen con otros y obtengan información previa, es decir, se organicen para participar
con responsabilidad y eficiencia. En general, las convocatorias se realizan con períodos de
30 a 40 días de anticipación.
¿Dónde se celebran?
Las audiencias públicas pueden celebrarse en las sedes de las autoridades convocantes. Sin embargo,
las autoridades pueden desplazarse a los sitios donde resida la gente afectada por un proyecto.
Por ejemplo, si se trata de una represa hidroeléctrica es necesario que las autoridades convoquen la
audiencia pública inicial en los pueblos aledaños al proyecto.
¿Cómo se celebran?
En general, los convocantes abren la audiencia y ofrecen la palabra a facilitadores o instructores.
Éstos son los que moderan la participación de los presentes; dan la palabra a los participantes que
lo hayan formalmente solicitado, a los peritos y testigos convocados por las autoridades, a los peritos
y testigos ofrecidos por los participantes, a las autoridades y cualquier otra parte que lo solicite.
Cuando existen fondos presupuestarios suficientes, las audiencias son grabadas o taquigrafiadas.
Las audiencias reciben además de las opiniones orales, los comentarios escritos de los participantes.
I. AUDIENCIAS PÚBLICAS 19
I.5. AUDIENCIAS PÚBLICAS EN NUESTRO SISTEMA
INSTITUCIONAL
ANTECEDENTES NACIONALES
La ley Nº 23.8794 de Obras Hidráulicas modificada por la ley Nº 24.5395 establece que
el Poder Ejecutivo procederá a evaluar las consecuencias ambientales que producen o podrían
producir represas en territorio nacional. Asimismo determina que esos estudios deberán
ser presentados en audiencia pública que se desarrollará en el ámbito del Congreso
de la Nación. En esa audiencia participarán funcionarios, organismos no gubernamentales
especializados en la materia ambiental, universidades y público en general. El informe
resultante de esa reunión tiene el carácter de no vinculante.
La Resolución Nº 39/94 del Ente Regulador de Electricidad6 establece el régimen de audiencias
públicas para el tratamiento de temas como la modificación de las tarifas y la
irrazonabilidad (alegada por los usuarios) de las mismas.
ANTECEDENTES EN PROVINCIAS
Provincia de Mendoza: Ley Nº 5961 de Preservación, Conservación, Defensa y Mejoramiento
del Ambiente.7 En el Título "Del Impacto Ambiental" establece la obligatoriedad
de la audiencia pública de los interesados y afectados en el procedimiento de evaluación
del impacto ambiental. El incumplimiento de esta instancia acarrea la nulidad del
procedimiento. La Resolución Nº 109/96, de la Provincia de Mendoza, dictada por el Ministerio
de Ambiente y Obras Públicas reglamenta el trámite de las audiencias públicas
para la evaluación del impacto ambiental.8 Contiene previsiones específicas que regulan
la participación comunitaria en lo concerniente a las políticas relativas a los recursos agua
y suelo.
Chubut: Ley de Evaluación de Impacto Ambiental Nº 4032,9 Decreto Reglamentario Nº
1153.10 En esta ley, aparece la audiencia pública como una instancia obligatoria dentro del
procedimiento previo a la aprobación del estudio de impacto ambiental por la autoridad
de aplicación. Se trata por tanto de una audiencia administrativa. El derecho al libre acceso
a la información de los antecedentes tiene como finalidad asegurar la eficacia y
transparencia en el procedimiento, estableciendo algunas limitaciones que surgen de reserva
fundada en razones de confidencialidad industrial. Esta norma debe interpretarse y
aplicarse en armonía con la ley de libre acceso a la información Nº 3764,11 y aplicarse al
procedimiento de evaluación en cuanto garantizan el libre acceso a la información y establecen
responsabilidades para los funcionarios encargados de brindarla.
20 PARTICIPACIÓN PÚBLICA Y AUTONOMÍA MUNICIPAL - PROVINCIA DE BUENOS AIRES - FARN
4 Boletín Oficial Nacional: 01/11/90.
5 Boletín Oficial Nacional: 14/09/95.
6 Boletín Oficial Nacional: 09/05/94.
7 Boletín Oficial de la Provincia de Mendoza: 25/02/93.
8 Boletín Oficial de la Provincia de Mendoza: 18/04/96.
9 Boletín Oficial de la Provincia de Chubut: 30/11/94.
10 Boletín Oficial de la Provincia de Chubut: 28/08/95.
11 Boletín Oficial de la Provincia de Chubut: 06/11/1992.
Neuquén: La ley 2.26712 de Preservación, Conservación, Defensa y Mejoramiento del
Ambiente establece que todo proyecto u obra que por sus características pueda alterar el
medio ambiente deberá contar como requisito previo para su ejecución, con la declaración
de impacto ambiental y su correspondiente plan de gestión ambiental aprobado por
la autoridad de aplicación. Asimismo el procedimiento para la aprobación contemplará un
régimen de audiencias públicas y de licencias ambientales.
Río Negro: Ley 3.26613 de Evaluación de Impacto Ambiental. Establece que todos los
proyectos de obras o actividades capaces de modificar, directa o indirectamente el ambiente
del territorio provincial, deberán realizar un estudio de impacto ambiental (E.I.A.)
para obtener una resolución ambiental (R.A.) expedida por autoridad competente. Entre
las etapas que forman parte de la evaluación de impacto ambiental, se encuentra la de realizar
una audiencia pública con los interesados y afectados en el lugar del proyecto o donde
se produzcan los efectos del mismo. La autoridad de aplicación está facultada a convocar
a audiencia pública a las personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, estatales
o no, potencialmente afectadas por la realización del proyecto y a las organizaciones no
gubernamentales interesadas en la preservación del medio ambiente. La resolución ambiental
sin dictamen técnico y audiencia pública previa será nula.
Tierra del Fuego: Ley Nº 5514 de Medio Ambiente. Establece que toda persona física o
jurídica responsable de proyectos, obras o acciones que degraden o sean susceptibles de
degradar el ambiente, debe presentar, conforme a la reglamentación respectiva, un estudio
e informe de evaluación del impacto ambiental en todas las etapas de desarrollo de
cada proyecto y del impacto del ambiente sobre el proyecto, obra o acción de referencia.
Asimismo establece que la autoridad de aplicación deberá convocar a audiencia pública
a fin de consultar a la comunidad con carácter previo a la realización de los proyectos
enumerados en la ley. La convocatoria deberá hacerse a través de los medios de comunicación,
con un mínimo de treinta (30) días de anticipación. Los particulares podrán consultar
los antecedentes del proyecto que sea objeto de la audiencia, a partir del momento
de la convocatoria. La audiencia estará presidida por la autoridad de aplicación, y podrán
asistir y emitir su opinión los funcionarios, las asociaciones intermedias, los representantes
del sector privado e integrantes de la comunidad. Las ponencias y observaciones de
los participantes no serán sometidas a votación, pero se labrará acta que formará parte de
los antecedentes del proyecto.
I. AUDIENCIAS PÚBLICAS 21
12 Boletín Oficial de la Provincia de Neuquén: 23/12/98.
13 Boletin Oficial de la Provincia de Río Negro: 14/01/1999.
14 Boletín Oficial de la Provincia de Tierra del Fuego: 30/12/92.
ANTECEDENTES MUNICIPALES
La Carta Orgánica del Municipio de Viedma contempla la instancia de las audiencias públicas
dentro del procedimiento legislativo. Establece para la sanción de aquellas ordenanzas
que exijan una mayoría especial, la incorporación de este mecanismo previo al tratamiento
por las comisiones del Concejo. Asimismo, exige una amplia convocatoria a través
de todos los medios de comunicación y asegura la participación de vecinos e instituciones a
fin de exponer ante los miembros del Concejo Deliberante sus opiniones y propuestas.
La Carta Orgánica del Municipio de San Antonio Oeste, reconoce el derecho a un medio
ambiente sano y equilibrado, incorpora los principios del desarrollo sustentable y además
de consagrar las formas de democracia semidirecta y las juntas vecinales como canales
de participación en el quehacer municipal, establece expresamente la audiencia pública
para la toma de decisiones legislativas y administrativas que afecten al medio ambiente.
La Carta Orgánica del Municipio de San Salvador de Jujuy, desde su preámbulo nos
enfrenta con el desafío de realización comunitaria a través de la "participación responsable
del pueblo en la vida municipal". Aparece la audiencia pública junto a otras formas
de participación, como los derechos de iniciativa, plebiscito y referendum. En el título
"Derechos populares" dedica los artículos 83 y 84 a la "audiencia pública ".
CIUDAD DE BUENOS AIRES
La Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, incorpora las audiencias legislativas y
administrativas para tratar asuntos de interés general de la Ciudad. Establece la audiencia
pública a requisitoria ciudadana. Exige la audiencia pública como etapa obligatoria del
procedimiento de doble lectura, fijando la nulidad de la sanción legislativa, que omitiere
esta instancia de convocatoria a todos los interesados para que presenten reclamos y observaciones.
Asimismo, establece la obligatoriedad de audiencia pública en la evaluación
de impacto ambiental de todo emprendimiento susceptible de relevante efecto.
La ley Nº 6 instituye distintas clases de audiencias públicas en la Ciudad de Buenos Aires.
Con relación a los efectos, si bien lo informado en esta instancia participativa no es
vinculante para la autoridad, existe la obligación de fundar el apartamiento bajo pena de
nulidad. Expresamente fija la nulidad de la decisión tomada sin haber convocado y realizado
la audiencia pública cuando esta instancia reviste el carácter de obligatoria16.
I.6. SITUACIÓN EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
No existe una ley de audiencias públicas a nivel provincial. Sin embargo, existen ciertas leyes y regulaciones
sectoriales que reconocen la audiencia pública en su procedimiento. Entre dichas leyes,
podemos considerar las siguientes:
Ley Integral de Medio Ambiente Nº 11.723.16 En el capítulo dedicado a la evaluación del impacto
ambiental, se prevé la posibilidad de convocatoria a audiencia pública, cuando la autori-
22 PARTICIPACIÓN PÚBLICA Y AUTONOMÍA MUNICIPAL - PROVINCIA DE BUENOS AIRES - FARN
15 Boletín Oficial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires: 03/04/98. Modificada por: Ley 258, Boletín Oficial de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires: 24/11/99 y Ley 533, Boletín Oficial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires 05/12/2000.
16 Boletín Oficial de la Provincia de Buenos Aires: 22/12/95.
dad ambiental provincial o municipal en su caso lo crea oportuno. Las recomendaciones efectuadas
por los participantes deberán ser tenidas en cuenta para fundamentar el dictamen de la
autoridad ambiental. En este caso, la convocatoria a audiencia pública es facultativa, y en consecuencia
no es tomada como una instancia obligatoria del procedimiento.
Código de Aguas: Ley 12.257.17 Establece el régimen de protección, conservación y manejo del
recurso hídrico de la Provincia de Buenos Aires. En el procedimiento de concesión de uso o
aprovechamiento de agua, ocupación de sus cauces o construcción de alguna obra hidráulica, el
sumario de la solicitud del mismo debe publicarse durante tres días en el Boletín Oficial y en un
periódico local, citando a una audiencia pública, al Intendente, al Concejo Deliberante de los
partidos afectados y a los demás interesados en obtener la concesión u oponerse a ella. De presentarse
en esa audiencia solicitudes concurrentes u oposiciones, los comparecientes ofrecerán
todo tipo de prueba que haga a sus derechos y en el mismo acto se fijará una audiencia para producirla.
Resolución del Organismo Regulador de Aguas Bonaerense Nº 14/01.18 En el marco de la
Ley Nº 11.820, regulatoria de los contratos de concesión del servicio público de provisión de
agua potable y desagües cloacales en la Provincia de Buenos Aires19, el Directorio del mencionado
organismo aprobó el reglamento de audiencias públicas, aplicables a las audiencias para
las revisiones tarifarias ordinarias quinquenales y extraordinarias. El procedimiento fijado no se
adecua a los requerimientos que tipifican a este instituto de la democracia participativa, por el
contrario tiene mayor similitud con un procedimiento administrativo.
Así se habla de partes, que deberán invocar un derecho subjetivo o interés legítimo o difuso, y
que actuarán en el proceso defendidas por los Defensores del Usuario, funcionarios designados
por el Organismo Regulador. Con lo cual resulta imposible que actúen con entera independencia
de criterio y autonomía. También es el Organismo el que decide en qué casos las partes deben
unificar personería por tener intereses comunes y quién en definitiva será su representante.
Otro funcionario con amplias facultades es el Instructor, quien tiene a su cargo el procedimiento
de preaudiencia, una especie de etapa procesal previa a la celebración de la audiencia pública,
con plazos, producción de pruebas, resoluciones, recursos y otros elementos propios de un
proceso judicial, a quien se le requiere imparcialidad, a pesar de ser un miembro del Organismo
Regulador. Otro aspecto poco recomendable es la brevedad del plazo de convocatoria, 15 días
corridos antes de la audiencia, con días inhábiles serán escasas dos semanas en las que se llevará
a cabo la etapa de la preaudiencia y se llegará a la audiencia.
Entre los requisitos para participar se exige a las personas físicas o jurídicas una presentación
escrita ante el instructor, proporcionando todos sus datos, acreditando los derechos subjetivos,
intereses legítimos o difusos invocados, expresando su pretensión en el tema a debatir, acompañando
la documentación y ofreciendo las pruebas. Esta etapa de preaudiencia concluye con un
informe final, donde el instructor decide las cuestiones pertinentes a ser elevadas al Directorio
para ser consideradas en la audiencia, con lo cual antes de su celebración hay un filtro respecto
de las opiniones vertidas por los participantes. Con respecto al desarrollo de la audiencia, el Directorio
designa a la o las personas que la presidirán, sus miembros no están obligados a hacerlo.
En consecuencia, no se garantiza que alguna persona con poder de decisión en el área esté
presente durante el desarrollo de la audiencia para recibir las opiniones vertidas. Eso sí, en caso
de estar presentes tienen derecho a formular preguntas o repreguntas sin que los participan-
I. AUDIENCIAS PÚBLICAS 23
17 Boletín Oficial de la Provincia de Buenos Aires: 09/02/99.
18 Boletín Oficial de la Provincia de Buenos Aires: 28/03/01.
19 Boletín Oficial de la Provincia de Buenos Aires: 11/09/96.
tes les puedan pedir explicaciones. En este sentido, cabe señalar que la audiencia no es un debate,
ni un juicio, no debe haber lugar para preguntas ni repreguntas y menos sólo para quienes
convocan, en total desigualdad con los participantes. La audiencia culmina con un alegato por
todas las partes intervinientes y una proposición o dictamen, que tiene como fin ilustrar al Directorio
a fin de que éste finalmente dicte la resolución definitiva.
Municipios de la Provincia de Buenos Aires
Algunos municipios de la Provincia de Buenos Aires han incorporado a la audiencia pública en su
normativa. El siguiente es un ejemplo claro en este sentido.
Municipio de General Pueyrredón
La Ordenanza Nº 12.336 establece y regula el instituto de audiencia pública como instancia de participación
en el proceso de toma de decisiones administrativas o legislativas en el cual la autoridad
responsable de la misma habilita un espacio institucional para que todos aquellos que puedan verse
afectados o tengan un interés particular, expresen su opinión respecto a ella. Regula las audiencias
de carácter informativo o consultivo, según el asunto a tratar. Establece que la convocatoria a audiencia
pública será obligatoria, cada año y con carácter informativo, previa a la aprobación de los
siguientes asuntos:
• Presupuesto general de gastos y cálculo de recursos.
• Ordenanza fiscal e impositiva
• Todo otro asunto que el departamento deliberativo decida tratar con carácter obligatorio.
La audiencia tendrá carácter consultivo cuando se trate de iniciativas de gran trascendencia para importantes
sectores de la población. Establece que la audiencia pública podrá ser convocada a solicitud
de un grupo de habitantes o entidades de la comunidad que presenten como mínimo el 2,5 % del
padrón electoral y sus firmas serán verificadas por autoridad competente. Las audiencias públicas
consultivas no tienen efecto vinculante para la autoridad convocante.
24 PARTICIPACIÓN PÚBLICA Y AUTONOMÍA MUNICIPAL - PROVINCIA DE BUENOS AIRES - FARN
Ejercicio Práctico Nº 1
¿Cómo realizar una Audiencia?
Paso 1
Identifique algún tema de preocupación en su comunidad.
Realice un listado de temas:
Paso 2
Infórmese acerca de cuales son las autoridades competentes en cuanto a la materia de su interés.
Paso 3
Averigüe si el régimen de audiencias públicas ya está institucionalmente en dicho ámbito. En
caso de no estarlo, deberá investigar de qué forma este mecanismo puede ser incorporado.
I. AUDIENCIAS PÚBLICAS 25
Paso 4
Imagine cuáles deberían ser los distintos grupos, asociaciones u organismos de la zona que
intervengan en una futura audiencia pública, para resolver el problema que se plantea.
Realice un listado de organismos participantes.
Paso 5
¿Cómo se imagina que podría realizar la convocatoria? ¿A través de qué medio de su zona?
¿Se anima a diseñar un afiche para colgar en distintos puntos del barrio?
Realice un listado de medios posibles.
Paso 6
Realice una lista de posibles obstáculos a resolver
26 PARTICIPACIÓN PÚBLICA Y AUTONOMÍA MUNICIPAL - PROVINCIA DE BUENOS AIRES - FARN
Ejercicio Práctico Nº 2
Tema de la Audiencia Pública:
Plan de manejo de curso de agua interjurisdiccional
El Congreso de la Nación, la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires y de la Provincia de Buenos
Aires han decidido convocar a una audiencia pública, a fin de conocer la opinión de la ciudadanía
antes de elaborar un plan de gestión y manejo de un curso de agua interjurisdiccional que posibilite
una salida a la situación de contaminación actual.
La convocatoria y el desarrollo de la audiencia estará a cargo de una Comisión Intergubernamental
para la Participación Ciudadana, integrada por representantes de los diversos niveles de gobierno involucrados.
Se ha acordado aplicar el Reglamento establecido en la ley Nº 6 de la Ciudad de Buenos
Aires.
La organización de la audiencia, que involucra, entre otros temas, el registro de participantes, la realización
de la versión taquigráfica y demás cuestiones técnicas, estará a cargo de una unidad administrativa
llamada Organismo de Implementación, conformada asimismo por representantes de las
tres jurisdicciones involucradas.
El Plan de Gestión y Manejo prevé los siguientes pasos:
Diagnóstico
Determinar el nivel de contaminación existente y sus efectos en la salud de la población, en el
resto del ambiente, en la economía y en la sociedad en su conjunto.
Identificar cuál será el nivel óptimo de alteración permisible.
Identificar las causas de dicha contaminación y analizar sus interacciones.
Propuesta de plan de gestión y manejo
Establecer los trabajos a realizar para poder cumplir con el objetivo propuesto, garantizando que
la situación anterior no vuelva a repetirse.
Determinar quiénes son los responsables de las causas de los distintos problemas y cuáles son
los encargados de dar las respuestas concretas.
Convocatoria
La Comisión Intergubernamental debe realizar la convocatoria. Dada la naturaleza interjurisdiccional
de la problemática: ¿Qué entes, reparticiones y funcionarios de los diversos niveles involucrados
deben ser convocados especialmente a la audiencia para participar como expositores?
I. AUDIENCIAS PÚBLICAS 27
Participantes
En la Ciudad de Buenos Aires y en la Provincia de Buenos Aires, existen numerosas asociaciones
vecinales, ecologistas, cámaras de industria y comercio, asociaciones civiles, colegios profesionales,
universidades, partidos políticos, que están interesados en participar.
Usted representa a una de estas asociaciones y debe resolver las siguientes cuestiones: ¿A quiénes
pedirá información? ¿Qué tipo de información solicitará? ¿Qué testigos o peritos ofrecerá? ¿Propondría
un panel de expertos? ¿Qué información acompañaría con sus presentaciones en la audiencia
pública?
Desarrollo de la audiencia
Usted es el funcionario responsable de la Comisión Intergubernamental para la Participación Ciudadana:
Interesado en que esta audiencia pública cumpla con su objetivo y que no se cometan omisiones o
irregularidades que puedan acarrear acciones judiciales, repasa detenidamente todas las etapas con
sus plazos y requisitos para la celebración de la audiencia.
Usted debe organizar la actividad del Organismo de implementación, lugar de funcionamiento del
mismo, horario de atención al público, el registro de participantes y expositores.
¿Qué elementos debe contener el expediente administrativo?
¿Cómo organizará la convocatoria y difusión de la audiencia pública?
¿Con quiénes se reuniría para lograr una buena convocatoria?
¿Realizaría algunas invitaciones personalizadas?
Enuncie cinco cuestiones fundamentales que deberá tener en cuenta.
Resultados
¿Cómo organizará la etapa de los resultados, asegurando la consideración de todas las presentaciones
efectuadas, la publicidad de los resultados y el derecho al libre acceso a la información?
28 PARTICIPACIÓN PÚBLICA Y AUTONOMÍA MUNICIPAL - PROVINCIA DE BUENOS AIRES - FARN
29
II. PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
II.1. ¿QUÉ ES EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO?
Es un espacio en el proceso de toma de decisiones públicas, abierto a los ciudadanos, que les permite
informar a los decisores sobre sus necesidades prioritarias y acordar un orden de importancia
para su satisfacción.
Podemos conceptualizarlo como un procedimiento que permita participar a la ciudadanía opinando
sobre la aplicación de los fondos públicos y controlando las rendiciones de cuentas referentes a su
utilización, a las que están comprometidos los responsables en los períodos inmediatos posteriores
a la gestión del período presupuestario.
Mediante este mecanismo la sociedad puede intervenir en momentos políticamente valiosos dando
su opinión en temas tales como un programa de gobierno, como controlando anualmente la ejecución
de los actos de implementación de los programas.
El presupuesto participativo es entonces una herramienta importante para la participación de los ciudadanos,
pues en la vida de los estados modernos es el presupuesto estatal el instrumento del gobierno
para desarrollar sus políticas públicas.
Este nuevo espacio generado por el instituto que nos ocupa, permite al ciudadano común opinar sobre
el gasto, la inversión, los recursos y lo que a nuestro entender es lo más importante, el control
de la actividad financiera del sector público, donde se generará una ciudadanía más exigente y más
crítica de la gestión del estado.
II.2. EL AMBITO MUNICIPAL
Dado el tipo de relación gobernantes-gobernados que se da en el ámbito municipal, éste resulta ser
el espacio más apropiado para la aplicación del presupuesto participativo. En este sentido, el proceso
de integración supraestatal está llevando simultáneamente a un fortalecimiento del nivel municipal,
que tiende a una descentralización de funciones. Es también el ámbito en donde las necesidades
de los ciudadanos están más próximas a los responsables de las políticas públicas que afectarán
directamente su calidad de vida.
II. PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
La participación de los habitantes del municipio permite incluir en el abordaje de sus problemas el
conocimiento del trasfondo cultural de cada zona, (entendiendo como tal a la suma de tradición, religión,
moda y cultura), factor de fundamental importancia para dar una respuesta eficiente de acuerdo
a cada problema, donde las soluciones generales que puede dar una administración más centralizada
(provincial o nacional) pueden ser insuficientes.
II.3. EXPECTATIVAS
Como expectativas definimos los comentarios y deseos que de acuerdo a nuestra experiencia sobre
el tema hemos recogido, tanto de parte de los ciudadanos como de los responsables de las políticas
públicas. Las mismas no se corresponden necesariamente con las nociones vinculadas al presupuesto
participativo. A continuación consideramos algunas de ellas y su análisis a la luz del concepto de
presupuesto participativo.
Desde el Ciudadano
Expectativa : "El presupuesto participativo debe abarcar todos los gastos del
gobierno."
Comentario: El presupuesto se decide en un proceso complejo establecido en la norma legal
que rige el nivel de gobierno de que se trate, Constitución de la Nación, de la provincia, de la
Ciudad de Buenos Aires o de un municipio. Implica una etapa de elaboración a nivel del ejecutivo
y otra de sanción en el ámbito legislativo. El presupuesto participativo generalmente abre
un espacio en este proceso con respecto a una parte del presupuesto y en determinadas condiciones
legalmente establecidas.
Expectativa: "Lo decidido en el proceso de presupuesto participativo es vinculante
para el decisor"
Comentario: Para responder a esta expectativa y dada la inexistencia de regulación legal del instituto
tenemos que remontarnos a los principios generales en materia de democracia participativa
y formas de democracia semidirecta. Donde se advierte que aquéllas que implican reemplazar
al decisor como el plebiscito o el referendum están rodeadas de mayores exigencias o condiciones
tales como obligatoriedad de la participación ciudadana, forma de formulación de la cuestión
a decidir, materias excluídas. Si bien se han abierto ámbitos como el que nos ocupa para la participación
ciudadana, esto no significa que en el presupuesto participativo el rol del decisor sea
reemplazado. En consecuencia, el proceso de presupuesto participativo no es vinculante.
Expectativa: "Si no es vinculante no hay motivo para participar pues podrán tomarse
las decisiones que al decisor le parezcan."
30 PARTICIPACIÓN PÚBLICA Y AUTONOMÍA MUNICIPAL - PROVINCIA DE BUENOS AIRES - FARN
Comentario: Sin embargo que no sea vinculante no quiere decir que no exista la obligación del
decisor de fundamentar el apartamiento de las opiniones vertidas en el proceso. Esto genera un
gran poder del ciudadano para ejercer el control de las rendiciones de cuenta de la aplicación de
los fondos.
Expectativa: "Mediante el presupuesto participativo se impedirán los actos de corrupción
de los funcionarios y políticos."
Comentario: Si bien es una poderosa herramienta de control, el control es de gestión, por lo
cual se podrá verificar si los fondos comprometidos fueron aplicados a los programas políticos
decididos en el proceso.
La herramienta de control para evitar la corrupción es la contabilidad, no el presupuesto, este
último determina oportunidad y monto; en cambio la contabilidad además analiza la optimización
de los costos y la asignación de las partidas.
Desde el decisor
Expectativa: Pérdida de capacidad de decisión. El presupuesto participativo implica
la pérdida de facultades legales para decidir, que se transfieren a los ciudadanos.
Comentario: Esta es una de las observaciones que los decisores hacen a menudo al comentar
la resistencia de los legisladores a la hora de sancionar normas consagratorias de este instituto.
En realidad al no ser vinculante el gobernante sólo puede comprometerse y dar explicaciones de
su comportamiento ante los ciudadanos participantes del proceso, lo que está muy lejos de realizar
una transferencia de competencias de decisión.
II.4. CONDICIONES
Dado que el proceso de institucionalización de este mecanismo está en sus comienzos, es importante
tener claras las condiciones básicas necesarias para que un proceso de presupuesto público sea
considerado participativo.
La participación del ciudadano debe estar garantizada, sin necesidad de pertenecer a ninguna organización
que lo represente.
El procedimiento de presupuesto participativo debe ser lo suficientemente flexible para permitir
la autorregulación por los participantes del mismo, adaptándolo a sus peculiaridades.
Si bien hay posibilidades de utilizar la metodología aplicada en un municipio u otro nivel de gobierno
donde el presupuesto participativo tiene éxito, es preferible que la metodología se adapte
a cada ámbito o nivel particular.
Los objetivos del proceso de participación deben ser amplios en cuanto a sus temas, abarcando
desde el gasto público hasta su financiamiento, con recursos genuinos o por vía de deuda pública.
II. PRESUPUESTO PARTICIPATIVO 31
El control de la gestión y rendición de cuentas es un punto que definitivamente no debe estar
ausente en las facultades del ciudadano.
El presupuesto participativo en principio, no es vinculante para el Poder Ejecutivo, si bien la ley
que lo implemente podría establecer esta obligatoriedad condicionando el tipo de participación,
el monto del presupuesto sometido a consulta y la forma de toma de decisión.
Todo organismo creado por la ley de sanción del presupuesto, para intervenir en la etapa de diagnóstico,
propuestas o control, deberá tener la característica de ser multidisciplinario, representativo
de todos los sectores sociales y "ad honorem".
Debe contemplarse la necesidad de fundamentar el apartamiento respecto de las opiniones vertidas
por los foros de participación al momento de sancionarse el presupuesto por los órganos
estatales.
II.5. LIMITACIONES
En lo referido a las limitaciones que podemos observar para la implementación de un proceso de
presupuesto participativo, deben existir condiciones básicas y tareas a desarrollar para que el mismo
sea operativo. Detallaremos las que a nuestro criterio son las más significativas:
El presupuesto participativo como cualquier ámbito de participación debe ser creado y sostenido
para que la participación tienda a incrementarse.
Debe existir un importante esfuerzo de difusión y capacitación a los ciudadanos de los mecanismos
y posibilidades de participación en este ámbito.
El sistema presupuestario debe estar organizado para que sea de fácil acceso y entendimiento
para el común de la gente y se desprenda del mismo claramente la afectación de las partidas.
El sistema de registro contable debe ser claro y se debe poder identificar el responsable de cada
gasto efectuado o comprometido.
El acceso del ciudadano a la información se debe poder realizar sin ninguna restricción y la información
debe estar compilada en forma que se pueda relacionar con los sistemas presupuestario
y contable.
La información técnica de las obras propuestas en el presupuesto debe estar disponible con la
suficiente anticipación para la consulta de los participantes del proceso.
Como se puede observar, el trabajo debe ser desarrollado en los frentes legislativo y social, logrando
así una herramienta eficiente para el control ciudadano.
32 PARTICIPACIÓN PÚBLICA Y AUTONOMÍA MUNICIPAL - PROVINCIA DE BUENOS AIRES - FARN
II.6. CONCLUSIÓN
El presupuesto participativo como herramienta de la democracia participativa es, el ejercicio de intervenir
en la asignación de los fondos a las diferentes políticas a implementar en un período, el verdadero
ejercicio del poder político, y más aún si luego de ese período, se debe rendir cuentas por
parte de los decisores respecto de la concordancia entre las acciones realizadas y las opiniones vertidas
en el proceso implementado.
Si bien existe escasa normativa respecto de este instituto (artículo 52 de la Constitución de la Ciudad
de Buenos Aires ) se han llevado a cabo algunas experiencias a nivel de municipios. Las características
de las mismas nos permiten vislumbrar un importante espacio para la participación en el
proceso de toma de decisiones y el control de la gestión en materia de transparencia.
II.7. LA EXPERIENCIA DE PORTO ALEGRE EN MATERIA DE
PRESUPUESTO PARTICIPATIVO 20
"La experiencia modelo es el proceso de presupuesto participativo implementado en Porto
Alegre, Brasil. Ese proceso fue iniciado en 1989 durante la gestión de Olivio Dutra del Partido
de los Trabajadores, y cobró auge a partir de 1993 en el gobierno de Tarso Genro, creando
una serie de mecanismos de participación, planeamiento y control popular. Este proceso
se continuó durante la gestión de Raúl Pont."
"El pueblo, a través de un proceso de democracia directa que se realiza en las distintas regiones
de la ciudad y en las plenarias temáticas, establece su forma de funcionamiento de
manera autónoma, escoge sus prioridades temáticas, de obras y servicios y elige el Consejo
del Presupuesto Participativo, así crea esta esfera pública no estatal, donde la sociedad instituye,
tanto el proceso de cogestión de la ciudad, como mecanismos de control social sobre
el Estado."
"El Presupuesto Participativo en Porto Alegre es legal; está previsto en el párrafo 1 del artículo
116 de la Ley Orgánica Municipal que dice textualmente: "Queda garantizada la participación
de la comunidad, a partir de las regiones del municipio, en las etapas de elaboración,
definición y acompañamiento de la ejecución del plan plurianual, de las directrices presupuestarias
y del presupuesto anual".
II. PRESUPUESTO PARTICIPATIVO 33
20 Texto extraído del Sitio web de la Fundación Poder Ciudadano http://www.poderciudadano.org.ar
Ejercicio Práctico Nº 3
¿Cómo realizar una propuesta
en el Presupuesto Participativo?
Paso 1
Identifique algún tema de su preocupación en el ámbito municipal.
Realice un listado de temas y seleccione el de interés prioritario
Paso 2
Identifique toda la documentación necesaria para apoyar la propuesta.
Realice un listado
Paso 3
Infórmese acerca de cuáles son las autoridades competentes en la materia de su interés.
34 PARTICIPACIÓN PÚBLICA Y AUTONOMÍA MUNICIPAL - PROVINCIA DE BUENOS AIRES - FARN
Paso 4
Imagine cuáles deberían ser los distintos grupos, asociaciones u organismos de la zona que
estén interesados en el problema que se plantea.
Realice un listado de organismos.
Paso 5
¿Cómo se imagina que debería ser la convocatoria y con qué técnicas deberían llevarse a cabo
las discusiones?
Realice un listado de formas, medios y técnicas posibles.
Paso 6
Realice una lista de posibles obstáculos a resolver.
II. PRESUPUESTO PARTICIPATIVO 35
37
III. LA INICIATIVA POPULAR21
III.1. ¿EN QUÉ CONSISTE LA INICIATIVA POPULAR?
La reforma constitucional de 1994 incorporó en sus artículo 39 y 40, dos formas de democracia semidirecta:
la iniciativa legislativa, mecanismo mediante el cual se permite a los ciudadanos presentar
proyectos de ley y la consulta popular, en sus dos formas, vinculante y no vinculante. No pueden
ser objeto de iniciativa legislativa los proyectos referidos a reforma constitucional, tratados internacionales,
tributos, presupuesto y materia penal.
La Ley de Iniciativa Popular Nº 24.74722 ha transformado en operativa esta norma constitucional
exigiendo para su viabilidad una serie de requisitos:
El Congreso tiene un plazo de doce meses para su tratamiento, sin embargo no existe sanción
en caso de incumplimiento con lo cual el proyecto perdería estado parlamentario.
La presentación de la iniciativa requiere la firma de un número de ciudadanos no inferior al
1,5% del padrón electoral de la última elección para diputados, que representen por lo menos 6
distritos electorales (4%), para una iniciativa nacional. Cuando la iniciativa sea de alcance regional
sólo se consideran las provincias que integran dicha región.
La justicia electoral nacional estará encargada de verificar la autenticidad de las firmas, en un
muestreo no menor al 0.5 de las mismas.
La iniciativa debe ser presentada por escrito, redactada en forma de ley y en términos claros.
Los promotores deberán indicar nombre y domicilio y dejar constancia de los gastos que insumirá
la iniciativa, como así también el origen de los fondos previstos para tal fin.
Los promotores tienen la posibilidad de participar en las reuniones de comisión con voz pero sin
voto.
La presentación de una Iniciativa Popular puede resultar por tanto dificultosa y onerosa, requiriendo
conocimientos técnicos y un grado de información de difícil acceso para los ciudadanos.
III. LA INICIATIVA POPULAR
21 Este capítulo transcribe gran parte de los conceptos y expresiones vertidas en el documento "Nuevas herramientas para
la acción ciudadana en defensa de los derechos del medio ambiente", Programa de Participación y Fiscalización
Ciudadana, Fundación Poder Ciudadano, 1977.
22 Boletín Oficial Nacional: 24/12/96.
A pesar de estos obstáculos, el reconocimiento constitucional y legal de esta forma de participar en
el proceso de formación o modificación de las leyes debe estimular la promoción de iniciativas legislativas
vinculadas a los intereses de los ciudadanos.
III.2. SITUACIÓN EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
La Constitución de la Provincia de Buenos Aires ha incorporado en la reforma del año 1994 y a través
del artículo 67, las llamadas formas de democracia semidirecta, esto es la iniciativa legislativa
y la consulta popular vinculante y no vinculante.
Se prevé la iniciativa legislativa como modalidad que permite a los electores presentar proyectos de
leyes, exceptuándose ciertos temas como reforma constitucional, aprobación de tratados y convenios,
presupuesto, recursos, creación de municipios y órganos jurisdiccionales.
La operatividad de este instituto queda sujeto a la sanción de la correspondiente ley provincial que
deberá establecer las condiciones, requisitos y porcentaje de electores que deberán suscribir la iniciativa.
Lamentablemente aún no existe legislación provincial sobre esta materia.
38 PARTICIPACIÓN PÚBLICA Y AUTONOMÍA MUNICIPAL - PROVINCIA DE BUENOS AIRES - FARN
39
IV. DERECHO DE LIBRE ACCESO A LA
INFORMACION23
IV.1. ASPECTOS FUNDAMENTALES
¿Qué información comprende?
Este derecho incluye el acceso, por parte de cualquier persona, a la documentación integrada por los
expedientes públicos, minutas de reuniones, correspondencia, dictámenes técnicos, estudios científicos
o a cualquier documentación financiada por los presupuestos públicos.
También abarca la información sobre políticas, programas, planes y proyectos, sobre las diversas
instancias de la toma de decisiones, las oportunidades para efectuar comentarios orales o escritos,
las opiniones provenientes del público y de organizaciones técnicas.
¿Cuál es su fundamento teórico?
El fundamento teórico para acceder libremente a la información es la naturaleza pública de la misma.
Se trata de información relevante a la vida y a las decisiones que afectan a la comunidad en su
conjunto.
¿Es lo mismo publicidad de los actos de gobierno que derecho de libre
acceso a la información pública?
No. Los actos de gobierno son la expresión de la voluntad gubernamental o de uno de los órganos
de gobierno materializada en una decisión concreta: una ley, un decreto, o una sentencia. La publicidad
de dichos actos consiste en hacerlos conocer a través de instrumentos tales como, el Boletín
Oficial que corresponda según la jurisdicción, el expediente judicial o la publicación de los fallos
de la Corte, en su caso. El acceso a esta información está garantizado por el principio republicano
IV. DERECHO DE LIBRE ACCESO A LA INFORMACIÓN
23 Este capítulo transcribe gran parte de los conceptos y expresiones vertidos en los documentos: "Audiencias Públicas y
Libre Acceso a la Información", FARN y FORINS, 2001; "Nuevas Herramientas para la Acción Ciudadana en Defensa
de los Derechos del Medio Ambiente", Programa de Participación y Fiscalización Ciudadana, Fundación Poder
Ciudadano, 1997; SABSAY, Daniel y TARAK, Pedro, "El Acceso a la Información Pública, el Ambiente y el Desarrollo
Sustentable", FARN, Buenos Aires, 1997.
de "publicidad de los actos de gobierno". El derecho de libre acceso a la información es más amplio
y abarca toda la actividad estatal. Se trata del conjunto de acciones que se desarrolla dentro de la
esfera gubernamental tendiente al perfeccionamiento de decisiones o a su fundamentación y apoyo.
Detrás de todo acto concreto encontramos un número elevado de estudios, pericias, recopilación de
antecedentes, opiniones de expertos, dictámenes de organismos especializados oficiales o privados.
El derecho al libre acceso a la información nos permite acceder a todos esos actos con las limitaciones
que se establezcan para preservar otros derechos de mayor jerarquía. En muchos casos de estos
actos previos dependerá la validez o no del acto de gobierno en cuestión, que sea razonable y tenga
adecuada fundamentación. Lo que en derecho se conoce como la causa de toda decisión gubernamental.
¿Cuándo existe una auténtica participación pública?
Sólo cuando se da un intercambio informativo entre gobernados y gobernantes, cuando los gobernados
tienen el conocimiento en debido tiempo y forma de toda la actividad que se realiza dentro
de la esfera pública, que implica el accionar de los gobernantes hacia y en la toma de las decisiones.
¿A quién le pertenece la información pública?
Se trata de un saber que por ser público le corresponde a los gobernados. Para que esta premisa se
cumpla es necesario el reconocimiento del derecho al libre acceso a la información administrada
por el Estado.
¿Cuál es el alcance del derecho de libre acceso a la información?
En general el derecho de libre acceso a la información se circunscribe al acceso a la información administrada
por el Estado.
El acceso a la información implica el derecho de seleccionar la documentación a partir del momento
de su existencia como parte de un expediente. Así permite a cualquier persona elegir el documento
de su interés sin tener que justificar la solicitud. Brinda la potestad de solicitar y recibir información
relativa a documentación de carácter público.
Este derecho no alcanza las versiones preliminares de los documentos (borradores).
Asimismo, el derecho al libre acceso a la información está limitado por la protección de otros derecho
o valores colectivos, tales como la protección a la intimidad, el sigilo industrial, la defensa nacional,
las negociaciones internacionales, etc.
Cuando se trata de un proceso judicial, los límites del acceso a la información están determinados
por las garantías del debido proceso. En general la legislación que regula el acceso a la información
establece un detallado régimen de excepciones.
Acceso a la información privada de naturaleza pública.
En algunos casos la información en manos privadas concierne también a la sociedad en su conjunto.
Se trata de información que obtienen de sus tareas normales, por ejemplo, empresas de servicios
40 PARTICIPACIÓN PÚBLICA Y AUTONOMÍA MUNICIPAL - PROVINCIA DE BUENOS AIRES - FARN
públicos, agua corriente, cloacas, tratamiento de efluentes domiciliarios y tratamiento de residuos
sólidos. Cada una de estas empresas debe contar con una oficina de información pública que permita
acceder a los datos producidos en función de sus propias tareas.
Otro supuesto es el de las industrias riesgosas que tienen la obligación de informar a las autoridades
y al vecindario sobre, por ejemplo, generación habitual de residuos sólidos, líquidos y gaseosos
y la contaminación generada a raíz de accidentes.
Este es el caso de la legislación más moderna de Estados Unidos que obliga a las industrias a informar
de este modo a las autoridades y al público vecino. En la Argentina, las normas de diverso
nivel que consagran el derecho al libre acceso a la información sólo alcanzan a la información pública.
No obstante ello, la ley de libre acceso a la información ambiental de la Ciudad de Buenos
Aires, Nº 303/99 expresamente alcanza a la información de empresas privadas pero de interés público.
El libre acceso a la información y la participación pública
El libre acceso a la información pública constituye un paso necesario para que se pueda vehiculizar
de modo adecuado la participación pública.
En un sistema democrático los gobernantes son nuestros mandatarios, han accedido legítimamente
al poder gracias al pronunciamiento de los gobernados. En una democracia participativa, para poder
participar en el proceso de toma de decisiones y efectuar el control de los actos de los gobernantes
es necesario contar con información completa, veraz y oportuna.
¿Cómo acceder a la información pública?
En materia ambiental, por ejemplo, el acceso a la información por parte de la sociedad es la base
para el éxito de la participación y la gestión pública. Garantiza que las contribuciones de los ciudadanos
contemplen y se refieran al mismo contexto de información de importancia ambiental que el
considerado por el administrador público.
Una vez institucionalizado el reconocimiento del derecho al libre acceso a la información cada organismo
instrumenta un mecanismo operativo para permitir su ejercicio por todos los ciudadanos:
• La solicitud sólo debe indicar la información requerida.
• El funcionario tendrá un plazo dentro del cual deberá expedirse.
• El solicitante podrá leer la información en la oficina o fotocopiarla.
• Cuando el funcionario entienda que lo requerido entra dentro de alguna de las excepciones debe
confeccionar un informe escrito donde fundamente los motivos por los cuales se hace imposible
entregar la información solicitada.
IV. DERECHO DE LIBRE ACCESO A LA INFORMACIÓN 41
IV.2. EL LIBRE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
AMBIENTAL
¿Es lo mismo el libre acceso a la información de naturaleza ambiental
que el deber del Estado de generar y ofrecer información de naturaleza
ambiental?
No. Mientras que lo primero no es más que una aplicación del derecho a acceder a la documentación
administrada por el Estado con relevancia para el medio ambiente, lo segundo es un deber de
producir información ambiental, la cual debe ser también de naturaleza pública.
El deber del Estado de generar y ofrecer información ambiental está acotado a documentación específica
y sistemas operativos de información pública.
Así por ejemplo, este deber actúa de fundamento básico para la preparación de los "Informes periódicos
sobre el estado del medio ambiente". Se trata de diagnósticos realizados periódicamente, de
lectura fácil sobre el estado del ambiente: la calidad del aire, del agua superficial y subterránea, del
ruido, de la recolección, tratamiento y disposición de residuos domiciliarios e industriales, de las
áreas verdes, de la fauna y de la flora, entre otros temas.
Dicho documento se convierte luego en la información de base ambiental para su utilización por
parte de la estructura completa del Estado en sus funciones de planeamiento estratégico y la definición
de prioridades para la acción pública, el sistema de investigación pública o privada, el sistema
educativo y para la actuación de cualquier organización de la sociedad.
La ventaja de preparar este tipo de diagnóstico ambiental reside en la construcción gradual de una
"historia ambiental" que permita comprender, a lo largo del tiempo, el modo en que se identificaron
los problemas, se abordaron iniciativas para resolverlos y se lograron o no, resultados concretos.
La generación y sistematización de la información podrá llevarse a cabo mediante la constitución y
operación de bases de datos sobre el medio ambiente, de libre acceso por parte de cualquier persona.
Estas bases pueden responder a un espectro amplio de información sobre:
fuentes de información de naturaleza ambiental,
investigaciones de naturaleza ambiental,
normativa ambiental (en vigencia y sobre proyectos),
reclamos de naturaleza ambiental,
jurisprudencia de naturaleza ambiental,
organizaciones públicas con competencias ambientales.
La posibilidad concreta de crear y operar bases y bancos de información ambiental depende enteramente
de los presupuestos disponibles por parte de los distintos organismos del Estado.
Finalmente, debe señalarse que el deber de "información ambiental" por parte del Estado se completa
con distintos documentos específicos:
42 PARTICIPACIÓN PÚBLICA Y AUTONOMÍA MUNICIPAL - PROVINCIA DE BUENOS AIRES - FARN
la información generada por las evaluaciones de impacto ambiental de distintos proyectos planeados
(por ejemplo: La información, a favor o en contra, que pueda surgir de los estudios de
impacto ambiental de proyectos de construcción de represas hidroeléctricas, aeropuertos, autopistas.
la información que pueda surgir de las auditorías ambientales, exigidas por ley a distintos tipos
de empresas (por ejemplo Empresas mineras, empresas industriales, empresas de servicios públicos,
etc.)
¿Qué aspectos contempla este derecho?
Un sistema de libre acceso a la información pública ambiental requiere servirse de una organización
específica por parte del Estado para garantizar un eficiente ejercicio de este derecho:
UN SISTEMA INSTITUCIONAL, la creación de oficinas de información en cada una de las reparticiones
con competencia ambiental.
UN SISTEMA FINANCIERO, un régimen de libre acceso a la información implica la existencia de
recursos provenientes de las partidas presupuestarias para cada dependencia con competencia
ambiental.
UN SISTEMA EDUCATIVO, tendiente a capacitar al personal administrativo respecto del reconocimiento
amplio del derecho de libre acceso a la información y al modo operativo de las oficinas
de información. Es importante que esta educación llegue al ciudadano a fin de que, consciente
de su derecho, lo ejerza en caso de ser necesario.
IV.3.EL DERECHO DE LIBRE ACCESO A LA INFORMACIÓN
EN EL DERECHO PÚBLICO ARGENTINO:
CONSTITUCIÓN NACIONAL
La reforma de la Constitución Nacional de 1994 no reconoció el derecho de libre acceso a
la información pública. Dicho derecho sólo fue reconocido a los partidos políticos. Sin embargo
el artículo 41, al consagrar el derecho a un ambiente sano establece la obligación a
cargo de las autoridades de proveer a la información ambiental. Por tanto si bien no ha reconocido
en forma expresa el derecho a todos los habitantes, de solicitar y recibir información
pública, entendemos que ha impuesto obligaciones respecto de la información ambiental,
tales como:
• almacenar información
• de manera sistemática y periódica
• ordenarla de modo de facilitar el acceso a la misma.
IV. DERECHO DE LIBRE ACCESO A LA INFORMACIÓN 43
CONSTITUCIONES PROVINCIALES
En la Argentina han sido constituciones provinciales, como las de Buenos Aires, Formosa,
Misiones, Córdoba, La Rioja, San Juan, Salta, Jujuy, Chubut, Tierra del Fuego, las que han
reconocido este derecho en forma expresa.
En su gran mayoría consagran el derecho al libre acceso a las fuentes de información pública.
Sólo Formosa y Misiones, expresan "toda clase de información".
LEYES PROVINCIALES
Provincia de Jujuy: la Ley Nº 4444 de publicidad de los actos de gobierno y de libre
acceso a la información del estado24, abarca toda la información proveniente de las fuentes
oficiales, con la limitación de las declaradas secretas o reservadas. El reconocimiento
es amplio ya que alcanza a toda persona radicada y consiste en la posibilidad de solicitar
y recibir información sin indicar las razones que lo motivan. Los funcionarios poseen la
obligación de contestar por escrito la información que le fuera solicitada con copias de la
documentación en su caso. El derecho de acceso a la información es asegurado con la garantía
que implica la habilitación de la acción judicial de amparo ante la negativa o silencio
infundado de parte del funcionario. No se ha complementado la norma con una sistematización
adecuada que permita su pleno ejercicio.
La Provincia del Chubut posee la Ley Nº 376425, que consagra el libre acceso a las
fuentes de información y publicidad de los actos de gobierno. Comprende toda la información
de los actos legislativos, administrativos y jurisdiccionales emanados del Estado
Provincial y de las Corporaciones Municipales. Garantiza este derecho a todo habitante
que los solicite sin necesidad de indicar las razones que motivan el requerimiento. Establece
la obligación de los funcionarios de responder el requerimiento en un plazo breve
y el incumplimiento se considera falta grave. En última instancia, el requirente posee la
acción de amparo para hacer valer su derecho. Se establecen los límites basados en excepciones
legales, derecho a la intimidad, documentación secreta o reservada, y actuaciones
judiciales cuando así se determine.
En la Provincia de Mendoza, sin existir una ley general consagratoria del derecho al libre
acceso a la información, en la ley de Preservación, Conservación, Defensa y Mejoramiento
del Medio Ambiente de Mendoza Nº 5961,26 se establece la obligación a cargo del
Estado Provincial de realizar anualmente un informe ambiental para su elevación a la Legislatura,
sobre el estado general de los ecosistemas, ambientes naturales y agropecuarios
y urbanos y su equilibrio ecológico y la situación de los recursos naturales, renovables o
no, grado de contaminación y perspectivas futuras. También en la Provincia de Mendoza
existe un Programa de Información al Ciudadano (PIC) accesible por Internet, con información
institucional del Gobierno de Mendoza.
44 PARTICIPACIÓN PÚBLICA Y AUTONOMÍA MUNICIPAL - PROVINCIA DE BUENOS AIRES - FARN
24 Boletín Oficial de la Provincia de Jujuy: 28/03/1990.
25 Boletín Oficial de la Provincia de Chubut: 06/11/1992.
26 Boletín Oficial de la Provincia de Mendoza: 25/02/93.
CIUDAD DE BUENOS AIRES
Constitución
El artículo 12 inciso 2 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires establece
que "La Ciudad garantiza el derecho a comunicarse, requerir, difundir y recibir información
libremente...". Dicha información debe ser transparente, adecuada, veraz y oportuna. Asimismo,
es deber del Jefe de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires "Arbitrar los medios idóneos
para poner a disposición de la ciudadanía toda la información y documentación atinente la
gestión de gobierno de la Ciudad" artículo 105 inciso 1º.
La información financiera del gobierno debe ser, de conformidad a lo establecido por la Constitución
Porteña "integral, única, generada en tiempo oportuno..." y publicada en los plazos
determinados por la ley. Asimismo, todo acto de contenido patrimonial y monto relevante debe
ser registrado, bajo pena de nulidad, en una base de datos de acceso libre y gratuito.27
En cuanto al libre acceso a la información ambiental, el artículo 26, en su párrafo tercero expresa:
"Toda persona tiene derecho a su solo pedido, a recibir libremente información sobre
el impacto que causan o pueden causar sobre el ambiente actividades públicas o privadas".
Legislación
La Ley de Acceso a la Información Nº 10428 alcanza a los órganos de la administración
pública, a empresas con participación estatal y al Poder Legislativo y Judicial en su faz
administrativa. Es decir consagra el acceso a toda la información relacionada con la actividad
del Estado. Establece limitaciones fundadas en el derecho a la intimidad, secreto
profesional y expresamente exceptúa las notas internas que no formen parte de expedientes.
Se establece la gratuidad de la información, la informalidad del pedido y plazos para
los funcionarios. Se contempla la acción de amparo a favor del solicitante de información
insatisfecho en los plazos y condiciones garantizados por la ley.
La Ley Nº 303 de Acceso a la Información Ambiental,29 es aplicable a la información
obrante en poder del Gobierno de la Ciudad, de cualquier autoridad incluyendo a contratistas,
concesionarias y empresas privadas que presten servicios públicos en su territorio.
Considera información ambiental: cualquier tipo de investigación, informe, datos sobre el
estado del ambiente y de los recursos naturales, las declaraciones de impacto ambiental,
los planes y programas, ambos públicos o privados. Establece la gratuidad de la información
y las excepciones al régimen de la ley remitiendo a información que se encuentre resguardada
o protegida por leyes especiales. Impone a la autoridad de aplicación la obligación
de llevar un Registro Ambiental. Establece la obligatoriedad del "Informe Anual
Ambiental" a cargo del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.
IV. DERECHO DE LIBRE ACCESO A LA INFORMACIÓN 45
27 Ver artículos 54 y 132 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
28 Boletín Oficial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires: 29/12/98.
29 Boletín Oficial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires: 13/01/2000.
IV.4. SITUACIÓN EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
Constitución
El artículo 12 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires reconoce el derecho a la información
y a la comunicación del cual gozan todas las personas. Asimismo, el artículo 28 de la ley
fundamental bonaerense consagra el derecho a la información en materia ambiental, de particular
relevancia para la participación pública en este ámbito.
Para que la participación se de en igualdad de condiciones y con posibilidades de ser efectiva es requisito
imprescindible que los ciudadanos se encuentren informados en forma completa, veraz y
oportuna.
La constitución a la cual nos estamos refiriendo reconoce también, entre los llamados derechos de
tercera generación, aquellos titularizados por los consumidores, tendientes a la protección frente a
los riesgos para la salud y su seguridad, a la promoción y defensa de sus intereses económicos, considerando
el derecho a una información adecuada y veraz.
La Ley 12.475 sobre acceso a documentación administrativa30
Esta ley reconoce a toda persona que tenga un interés legítimo, el derecho de acceder a actos administrativos
definitivos, que contengan datos o informaciones, cuya divulgación no se encuentre expresamente
prohibida por ley. Se excluyen los actos preparatorios o previos al acto definitivo, aquellos
prohibidos expresamente y los casos de protección de la intimidad u honor de las personas. Se
exigen requisitos tales como solicitud por escrito, indicando todos los datos del solicitante, fundamentando
el pedido.
Si bien no existen obligaciones a cargo de la administración pública, ni sanciones en caso de incumplimiento,
se establece el plazo de 30 días para su contestación, en caso de denegada. No existe obligación
de sistematizar la información, respecto de aquella que obra en poder de la dependencia. No
estamos ante una ley de libre acceso a la información, ya que es propio de este derecho asegurar a
todas las personas el acceso a la información contenida en cualquier tipo de documento, generado
por el Estado, o que tenga naturaleza pública, o se considere de interés público, sin necesidad de invocar
interés legítimo alguno o explicar la razón por la cual se solicita.
Ley Integral de Medio Ambiente Nº 11.72331
Esta ley desarrolla los principios consagrados en la Constitución Provincial, incorporando el concepto
de medio ambiente sano y desarrollo sustentable, en su doble faz de derecho y deber de todos
los habitantes de la Provincia de Buenos Aires.
46 PARTICIPACIÓN PÚBLICA Y AUTONOMÍA MUNICIPAL - PROVINCIA DE BUENOS AIRES - FARN
30 Boletín Oficial de la Provincia de Buenos Aires: 29/08/2000.
31 Boletín Oficial de la Provincia de Buenos Aires: 22/12/95.
Así, entre los derechos y deberes de los habitantes se menciona gozar de un medio ambiente sano
y efectuar las acciones necesarias a tal fin. Como herramientas encaminadas a tal objetivo aparecen
el derecho a la información vinculada con el manejo de los recursos naturales y la participación en
todo los procesos vinculados con el medio ambiente y los recursos naturales.
Municipio de General Pueyrredón
La Ordenanza Nº 13.712 de la Municipalidad de General Pueyrredón, prescribe que toda persona
tiene derecho, de conformidad con el principio de publicidad de los actos de gobierno, a solicitar y
recibir información completa, veraz, adecuada y oportuna de cualquier órgano dependiente del Honorable
Concejo Deliberante o del Departamento Ejecutivo del Municipio.
IV. DERECHO DE LIBRE ACCESO A LA INFORMACIÓN 47
Ejercicio Práctico Nº 4
El municipio ha convocado a una audiencia pública, sobre la instalación de una planta de tratamiento
de residuos patogénicos, un tema de su especial interés como vecino, y también de la asociación
a la cual pertenece:
Usted tiene treinta días para obtener información y preparar su presentación:
1. ¿A qué tipo de información le interesa acceder además de la contenida en el expediente de la audiencia
pública?
2. ¿Cómo identificará los organismos o dependencias que poseen la información?
3. ¿Cuáles son todas las instancias que Usted y su organización poseen para acceder a la información
pertinente?
4. ¿Qué requisitos debe cumplir para acceder a la información? ¿Debe fundar su pedido, pagar
aranceles o sellados? ¿Necesita el patrocinio de un abogado?
49
V. ACCESO A LA JUSTICIA32
V.1. ¿QUÉ ES EL RECURSO DE AMPARO?
La reforma constitucional de 1994 consagra especialmente los siguientes derechos:
El derecho a un ambiente sano;
El derecho a la igualdad ante la ley o el derecho a no ser discriminado;
Los derechos del usuario y el consumidor.
Como garantía para su cumplimiento, la Constitución Nacional incorpora al recurso de amparo, en
su versión individual o colectiva.33 Las garantías son los medios o instrumentos a través de los cuales
nos aseguramos el efectivo cumplimiento de nuestros derechos. El recurso de amparo posibilita
que desde las mismas personas se logre que se reviertan las situaciones que redundan en un menoscabo
en el ejercicio de los derechos ciudadanos.
El amparo es precisamente una garantía consistente en una acción judicial que es articulada por
quien ve afectados sus derechos. Se trata de un remedio rápido desprovisto de formalismos que permite
una rápida intervención de un juez tendiente a hacer cesar cualquier acción u omisión que amenace,
lesione o viole el derecho invocado por el o los afectados. Para que pueda ser interpuesto no
debe existir otro medio más idóneo para lograr el fin que se persigue. Por idóneo, se entiende que
tenga la aptitud de lograr que quien se considere afectado recupere la esfera de libertad que ha sido
menoscabada en forma veloz.
El recurso de amparo puede ser interpuesto tanto contra actos de las autoridades como contra actos
de los particulares. Cuando se habla de acto se entiende también una omisión puesto que la falta de
acción puede provocar una lesión de los derechos similar a una acción. Esta es una situación que se
da especialmente en materia de preservación del ambiente cuando no se cumplen determinadas obligaciones.
En ese caso no sólo se verá afectado el ambiente sino también todas las personas que habitan
en el marco de ese entorno.
V. ACCESO A LA JUSTICIA
32 Este capítulo transcribe gran parte de los conceptos y expresiones vertidas en el documento "Nuevas Herramientas para
la Acción Ciudadana en Defensa de los Derechos del Medio Ambiente", Programa de Participación y Fiscalización
Ciudadana, Fundación Poder Ciudadano, 1997.
33 Artículo 43 de la Constitución Nacional - Sección Nuevos Derechos y Garantías.
Debe tratarse de un acto que afecte derechos y garantías que estén reconocidos en las constituciones,
en los tratados internacionales o en las leyes. Nuestras leyes fundamentales han querido extender
al máximo la esfera de los derechos cuya alteración puede dar lugar al recurso de amparo. Además,
el acto debe ser ejecutado con arbitrariedad o con ilegalidad manifiesta. Esto es, debe carecer
de razón de ser y oponerse a lo que establece la ley.
V.2. ¿QUIÉNES ESTÁN LEGITIMADOS PARA INTERPONER UN
RECURSO DE AMPARO?
Existen dos tipos de recursos de amparo: el individual y el colectivo.
Se los distingue en función de quiénes pueden acceder a la justicia a través de estas acciones.
INDIVIDUAL es aquél que solamente puede ser interpuesto por quien ha sufrido un daño directo.
Este perjuicio puede haberse provocado contra una persona o sobre sus bienes como consecuencia
de un acto u omisión determinados. El efecto negativo de este acto u omisión puede consistir
en que quede restringido o vulnerado alguno de sus derechos o que exista una amenaza cierta
de que ello ocurra. Precisamente, la prueba de que existe o pueda existir ese daño individual
es una condición indispensable para que esta persona esté legitimada para actuar ante la justicia.
COLECTIVO es una ampliación del recurso de amparo individual. Está relacionada con dos aspectos
que permiten interponer un recurso de amparo. Ellos son los derechos afectados o restringidos
y los sujetos legitimados.
Veamos cada uno de ellos:
Derechos afectados o restringidos
Esta garantía sirve para la protección de derechos de tercera generación o de incidencia colectiva.
Podrá ser utilizada para la defensa de los derechos del consumidor, el ambiente y la igualdad ante
la ley.
Dichos derechos tratan de proteger una gama variada de intereses difusos cuya violación afecta a la
ciudadanía en su conjunto o una porción de ella. Por intereses difusos entendemos aquellos intereses
que no se sitúan en cabeza de un individuo, sino que se encuentran diseminados entre todos los
integrantes de una comunidad.
Este aspecto plantea serias dificultades de tipo procesal en lo que hace a su defensa jurisdiccional.
Es necesario determinar quién está legitimado para actuar ante la justicia en circunstancias en que
no se puede demostrar la existencia de un daño directo y donde además los afectados no se encuentran
relacionados por un vínculo previo y concertado.
De todos modos, además perdura la necesidad de protección debida cuando ya ha habido un perjuicio
y queda en pie la dificultad de la protección preventiva, cuando el mismo no ha ocurrido constituyéndose
en una potencial amenaza.
50 PARTICIPACIÓN PÚBLICA Y AUTONOMÍA MUNICIPAL - PROVINCIA DE BUENOS AIRES - FARN
Dadas sus características, la solución de esta dificultad ha venido de la mano de la defensa de los
derechos del ambiente.
¿Cómo es posible asistir a la extinción de una especie o ser testigo o temer que el escape o la emanación
de una industria pueda provocar un daño grave a la comunidad de la que uno forma parte sin
poder actuar para evitarlo?
Dilemas como el anterior son constantes en el área de los derechos de incidencia colectiva, y por
ende respecto de los derechos del ambiente.
Sujetos legitimados
Para dar respuesta ese tipo de problemas la Constitución de 1994 reconoce legitimación propiamente
dicha a favor de tres sujetos:
El Afectado
El Defensor del pueblo
Las Asociaciones Registradas
El término Afectado ha dado lugar a diferentes interpretaciones. En un sentido restringido se entiende
por afectado a aquél que ha sufrido un daño personal. En un sentido amplio se piensa que la
combinación de los términos afectado y derechos de incidencia colectiva en general permiten suponer
una consagración de la legitimación para actuar de cualquier afectado en reclamo de derechos
de incidencia colectiva.
La habilitación del Defensor del Pueblo es una resultante del papel que cumple como instancia pública
de defensa de los intereses generales y como tal está legitimado para actuar ante los tribunales
en defensa del ambiente y de otros derechos de incidencia colectiva. Se trata de una figura designada
por el Poder Legislativo con plena independencia y autonomía funcional.
Su misión es la defensa y protección de los derechos humanos y demás derechos y garantías tutelados
por la constitución y las leyes ante hechos u omisiones de la administración: y el control de las
funciones administrativas públicas, que incluye la defensa de los intereses difusos y colectivos.
El Defensor del Pueblo puede actuar de oficio o a petición de un interesado. En cuanto a su legitimación
en lo que al recurso de amparo se refiere, el Defensor del Pueblo cumple un rol fundamental
para evitar que cualquier acción u omisión de autoridad pública quede fuera del amparo por falta
de un afectado ya que en la medida que afecte a la sociedad, toda o parte de ella podrá interponer
la acción correspondiente.
En cuanto a las Asociaciones Registradas se impone esperar lo que la ley reglamentaria establezca.
A nuestro modo de ver, el criterio que debería aplicarse es el de menor exigencia posible, de manera
tal que se puedan aprovechar al máximo las posibilidades que ofrecen las organizaciones no
gubernamentales como un vehículo extraordinario para la participación ciudadana.
Por sus características, el derecho ambiental ha abierto las puertas de la justicia para la interposición
de un recurso de amparo colectivo.
V. ACCESO A LA JUSTICIA 51
V.3. SITUACIÓN EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
La Constitución
El artículo 20 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires, recepta la garantía de la acción
de amparo para la defensa de derechos constitucionales. Reconociendo legitimación al Estado y a
los particulares cuando un acto u omisión proveniente de autoridad pública o de los particulares lesione
o amenace en forma actual o inminente, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, el ejercicio
de un derecho constitucional individual o colectivo.
Sin perjuicio de su reglamentación por ley, se establece un procedimiento breve y de pronta resolución,
con amplias facultades del juez interviniente para adaptar el trámite a la naturaleza de la cuestión
planteada. Expresamente se establece la operatividad de las garantías reconocidas en la Constitución,
independizándolas de su regulación legal.
El procedimiento de la acción de amparo
El procedimiento de la acción de amparo se rige por la Ley Nº 7166, para la defensa de derechos
constitucionales ante la lesión o amenaza de lesión proveniente de acto u omisión de la administración
pública.34 Esta ley provincial establece requisitos para la procedencia de la acción, ante quién
debe ser presentada, quiénes tienen legitimación activa, es decir a quiénes debe reconocerse capacidad
para promover y continuar la acción, plazo para la presentación, trámite que deberá dar el Juez
interviniente. El alcance del reconocimiento de la legitimación activa es más limitado que el que
realiza la Constitución Provincial y la Nacional.
En este punto hemos de remitirnos al principio de supremacía constitucional, por el cual la Constitución
Nacional, está por encima de todo el ordenamiento legal inferior. El derecho público provincial
puede asegurar más derechos y organizar más garantías, nunca menos de las consagradas a nivel
nacional. En caso de colisión o restricción proveniente del texto de la ley, los jueces aplican el
artículo 43 de la Constitución Nacional.
La posibilidad de recurrir ante la Justicia por medio de la acción de amparo colectivo en defensa de
los llamados intereses difusos, debe ser considerada también como una forma de participación, tanto
por la especial naturaleza de los derechos en cuestión como por la legitimación activa amplia que
el mismo implica.
Leyes sectoriales
La Ley Integral de Medio Ambiente Nº 11.723 reconoce tres tipos de acciones judiciales para la
defensa del medio ambiente. La primera en lo contencioso administrativo, contra una resolución de
la administración pública, por daños producidos o inminentes, por acciones del Estado. Una segunda,
de protección con carácter preventivo de los efectos perjudiciales respecto de una acción y omi-
52 PARTICIPACIÓN PÚBLICA Y AUTONOMÍA MUNICIPAL - PROVINCIA DE BUENOS AIRES - FARN
34 Boletín Oficial de Provincia de Buenos Aires: 23/12/65. Texto con modificatorias ordenado por Decreto 1067/95,
Boletín Oficial de Provincia de Buenos Aires: 5/6/95.
V. ACCESO A LA JUSTICIA 53
35 CN Fed. Contencioso Administrativo, Sala III, La Ley 1994 - Tomo E, pág. 449.
36 Boletín Oficial Nacional: 17/01/1992.
37 Boletín Oficial Nacional: 28/06/1994.
38 Boletín Oficial Nacional: 03/05/1993.
sión proveniente de particulares y, finalmente una acción de reparación del medio ambiente en caso
que el daño ya se hubiere producido, con la finalidad de restaurar o recomponer el daño causado.
Cualquiera de ellas puede ser ejercidas por el afectado, el defensor del pueblo y/o las asociaciones
entre cuyas finalidades se encuentre la protección del ambiente.
V.4. CASOS
SCHRODER, JUAN C/ ESTADO NACIONAL, SECRETARÍA DE RECURSOS
NATURALES S/ AMPARO 35
El actor inicia acción de amparo, invocando su condición de vecino de la localidad de Martín
Coronado, Partido de Tres de Febrero de la Provincia de Buenos Aires. La pretensión deducida
tiene por objeto que se decrete la nulidad del concurso público nacional e internacional
para la selección de proyectos de inversión, instalación y operación de plantas de tratamiento
de residuos peligrosos, tipificados en la Ley Nº 24.051.36 La sentencia de primera instancia
declara la nulidad de la Resolución Nº 256/9437 de la Secretaría de Recursos Naturales
y Ambiente Humano y de los pliegos de bases y condiciones, sus anexos y los términos
de referencia del concurso, con costas.
Ello, por considerar que el pliego de bases y condiciones aprobado por la resolución mencionada,
contiene cláusulas que contradicen la ley Nº 24.051, en tanto:
Efectúa una delegación de competencia contraria al artículo 60 de la ley Nº 24.051 y del
Decreto Reglamentario Nº 831/9338, en materia de evaluación de impacto ambiental.
Incumple el artículo 36 de la Ley y el Decreto Reglamentario. Al ser la fuente receptora
de los residuos una fuente de provisión de agua para consumo humano, se imponía el estudio
hidrológico de los lugares destinados a la disposición final de los residuos peligrosos.
Contrariamente a lo dispuesto por la Resolución Nº 256/94, que alude a la creación de una
comisión para el estudio y desarrollo del proyecto encomendado por el decreto Nº 831/93, la
investigación fue realizada por la Universidad Nacional de Lomas de Zamora. Ello, en contravención
al artículo 63 de la Ley Nº 24.051.
La sentencia es apelada por la Secretaría, esgrimiendo como argumentos los siguientes:
• La extemporaneidad del amparo.
• La ausencia de legitimación activa, al no haber acreditado el actor su calidad de vecino y
miembro de una sociedad ecologista.
• El hecho de no violarse garantía constitucional alguna, y no existir en el sistema jurídico
argentino la protección de los intereses legítimos.
• Inexistencia del daño.
• Ausencia en el cumplimiento de los requisitos exigidos por los artículos 1 y 2 de la Ley Nº
16.986.
El fallo da por sentado que la única forma de disposición final de los residuos es la del relleno
de seguridad, cuando el pliego alude a otros procesos de disposición final.
Hace alusión a las diferencias existentes entre el estudio de impacto ambiental a cargo del
proponente, y aquel que corresponde a la Secretaría. Entiende que no hubo violación al artículo
60 de la Ley Nº 24.051, dado que los trabajos de instalación recién se iniciarían una vez
ratificada la viabilidad del proyecto.
La Cámara de Apelaciones rechaza la extemporaneidad del amparo interpuesto. Argumenta
que los plazos para presentar el recurso debían contarse a partir del momento en que el interesado
tuvo real y efectivo conocimiento de los pliegos de condiciones, los cuales no fueron
publicados en la resolución mencionada.
Con respecto a la legitimidad, dada la calidad de vecino de la Provincia de Buenos Aires
del actor, afirma que el mismo reúne la calidad de "afectado" a la que alude el artículo 43
de la Constitución Nacional luego de su reforma. Según lo allí dispuesto, cuando se trata
de la protección de los derechos relativos al ambiente, la acción puede ser interpuesta por
el afectado. Esta condición se encuentra debidamente cumplida con el interés personal y directo
que en el caso ostenta el actor.
En cuanto a la interposición de la acción de amparo, la Cámara manifiesta que esa vía procede
siempre que no exista otro medio judicial más idóneo. En este caso, la obligada aplicación
directa del artículo 43 de la Constitución Nacional, torna en improcedente el planteo
efectuado por la demandada, en el sentido de que deben agotarse otras vías administrativas
antes de interponer el amparo. Ello para supuestos en los que podría producirse la lesión con
arbitrariedad o ilegalidad manifiesta.
Es inexacto asimismo, que el juez hubiera dado por sentado que la única forma de disposición
final de residuos tóxicos fuera la del relleno de seguridad. De los términos del fallo se
desprende claramente, que las consideraciones sobre la necesaria evaluación del impacto ambiental,
aluden y comprenden a cualquier proceso de disposición final y/o eliminación definitiva.
Por las razones expuestas, la Cámara rechaza el recurso de apelación deducido por la demandada
contra la sentencia de primera instancia, imponiendo las costas por su orden.
54 PARTICIPACIÓN PÚBLICA Y AUTONOMÍA MUNICIPAL - PROVINCIA DE BUENOS AIRES - FARN
V. ACCESO A LA JUSTICIA 55
VICECONTE MARIELA C/ESTADO NACIONAL – MINISTERIO DE SALUD
Y ACCIÓN SOCIAL S/AMPARO39
La actora inició una acción de amparo a fin de que se ordenara al Estado Nacional:
ejecutar la totalidad de las medidas necesarias para completar la unidad de producción de
la Vacuna Candid 1 destinada a controlar el Mal de los Rastrojos, a producirse en el Instituto
Nacional de Enfermedades Virales Humanas Dr. Julio I. Maiztegui, asegurando su
inmediato suministro a la totalidad de la población potencialmente afectada por el Virus
Junín; e
implementar una campaña para restablecer el ecosistema, alterado por la destrucción de las
áreas que servían como hábitat natural a las especies animales que cazaban a los roedores,
portadores del Virus Junín, indicando las etapas y trabajos que debía contemplar el plan.
De los estudios realizados en el Instituto Nacional de Estudios sobre Virosis Hemorrágicas en
Pergamino, Provincia de Buenos Aires, se determinó que la enfermedad es trasmitida por roedores,
que durante el laboreo las máquinas agrícolas destrozan animales y contaminan el medio
ambiente en que viven. El hombre se enferma al estar en contacto con el ambiente contaminado.
Entre las prácticas tendientes a lograr su control se recomienda, además de evitar el contacto
con los roedores infectados, vacunar a la población, una medida sanitaria por excelencia.
La reclamante invocó para fundar el amparo, el artículo 43 de la Constitución Nacional que reconoce
el derecho de toda persona a interponer acción rápida y expedita de amparo contra todo
acto u omisión de autoridades públicas, su derecho a que la salud sea preservada por medidas
sanitarias y sociales, su derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure la salud y el
bienestar. Asimismo adujo que debían tenerse en cuenta las medidas que los Estados debían
adoptar para asegurar la plena efectividad del derecho de toda persona al disfrute del más alto
nivel posible de salud física y mental, de acuerdo con normas de la Declaración Americana de
Derechos y Deberes del hombre de 1948, Declaración Universal de Derechos Humanos 1949,
ONU, Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales New York 1966.
El Juez de Primera Instancia rechazó el amparo, la sentencia fue apelada y la Cámara Nacional
de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo, Sala IV ordenó la realización de una
inspección ocular y audiencia, medida realizada por el presidente del Tribunal, quien se constituyó
en el Instituto y realizó el reconocimiento judicial en forma directa, lo que permitió un
mayor esclarecimiento de la situación.
Así, la Sala resolvió:
• Hacer lugar al amparo basándose no sólo en el derecho a la salud de toda persona, sino también
en el derecho al bienestar general consagrado en el preámbulo de la Constitución Nacional.
• Ordenar el emplazamiento al Estado Nacional, obligándolo a cumplir estrictamente y sin
demoras el cronograma establecido de vacunación.
• Confirmar lo decidido respecto a la recomposición del ecosistema, por cuanto este aspecto
requiere un mayor debate y prueba, y además implicaría obligaciones a cargo de terceros
ajenos al proceso (los propietarios de los terrenos).
• Imponer las costas del proceso en el orden causado dada la naturaleza de la cuestión.
39 CN Fed. Contencioso Administrativo, Sala IV, 2 de junio de 1998.
Los fundamentos del tribunal comprendieron no sólo la necesidad social de que se atienda el
problema del ambiente, sino también su incidencia en la calidad de vida, ya que el estado está
obligado a prestar el servicio público de salud y por tanto los habitantes tienen el derecho
de exigirlo. En el caso analizado, el Estado Nacional se había comprometido a proveer las
dosis de vacunas para la población que potencialmente podía llegar a contraer la enfermedad.
El Defensor del Pueblo, citado como tercero interesado fue tenido como parte y la Cámara le
impuso la obligación de controlar el cumplimiento del cronograma.
DON BENJAMÍN S.A. C /ENTE NACIONAL REGULADOR DE LA ENERGÍA
ELÉCTRICA (ENRE) S/AMPARO40
La acción de amparo fue iniciada por el Fiscal Federal, Don Benjamín SA, y otros habitantes
del pueblo de Sierra de la Ventana con el fin de impugnar la resolución el ENRE 242/98,41
que aprueba el trazado de una línea de alta tensión de 500Kv. que uniría Piedra del Aguila con
la subestación Abasto en la Provincia de Buenos Aires, junto con una medida cautelar tendiente
a obtener la inmediata paralización de las obras.
En el escrito, los accionantes sostuvieron haberse enterado de la traza del electroducto, de sus
consecuencias ambientales y de la existencia de vías alternativas menos gravosas para el ambiente
en oportunidad de celebrarse en Saldungaray la audiencia pública convocada por el
ENRE el 22 de enero de 1999. Adjuntaron un plano con un trazado alternativo y solicitaron
la realización de los estudios de impacto ambiental comparativos por una consultora ambiental
de reconocida trayectoria o la Universidad Nacional del Sur.
Dado que la alternativa propuesta estaba siendo estudiada por la empresa constructora y que
los trabajos de campo, mapeo y estudio de parcelas se habían realizado, solicitaron detener la
construcción de la misma a la brevedad para no provocar daños irreparables (medida cautelar).
En otra acción judicial, la empresa Transener (encargada de la realización de las obras) logró
el día anterior a la presentación del amparo una diligencia judicial con auxilio de la fuerza pública,
para ingresar a la Estancia Santo Tomás de la Sierra y realizar los trabajos de acuerdo
a la traza aprobada por la resolución del ENRE.
Así el amparo se fundamentó en la arbitrariedad, la ilegalidad manifiesta y la afectación de
derechos constitucionales. (Inconstitucionalidad de la Ley Nº 19.552 que autoriza el ingreso
al predio al titular de la servidumbre sin previa indemnización, lo que viola el artículo 17 de
la Constitución Nacional. Violación al artículo 41 y al artículo 28 de la Constitución Nacional,
por cuanto se ha vulnerado el derecho al goce del ambiente y la garantía de razonabilidad
mediante la actuación administrativa realizada).
56 PARTICIPACIÓN PÚBLICA Y AUTONOMÍA MUNICIPAL - PROVINCIA DE BUENOS AIRES - FARN
40 Cámara Federal, Sala I, Bahía Blanca, La Ley, Tomo D, 1999, pág. 120.
41 Boletín Oficial Nacional: 02/03/1998.
El objeto de la medida cautelar previa fue obtener la suspensión de la ejecución de cualquier
obra y la cuestión de fondo se centró en el cambio del trazado del electroducto.
Si bien el fiscal en su informe argumentó a favor de la legitimación del Ministerio Público
basándose en el artículo 120 de la Constitución Nacional y en las disposiciones de la ley que
regula sus funciones (Ley Nº 24.94642) resaltó con especial énfasis que la cuestión sobrepasa
lo meramente particular involucrándose intereses y afectaciones colectivos por lo cual el
propio "sujeto particular" puede accionar en defensa de un interés que lo trasciende.
El fallo de Primera Instancia resolvió la improcedencia del amparo, la resolución fue apelada,
revocada por la Cámara y vuelta a Primera Instancia para su resolución. La Cámara específicamente
solicitó al requirente el cumplimiento de lo establecido por la Ley Nº 11.723 de
la Provincia de Buenos Aires, que exige la presentación de un Estudio de Impacto Ambiental
a la autoridad de aplicación provincial.
Se resolvió:
1. Hacer lugar a la medida cautelar solicitada con el fin de prevenir que el daño al ambiente
ocurra, dada la irreparabilidad del mismo.
2. Prohibir innovar en el tramo en discusión de la "Cuarta línea del sistema de Transmisión
Comahue-Buenos Aires" según el plano adjuntado por los amparistas y el estudio de planimetría
general de las variantes realizado por los constructores de la obra.
3. Rechazar la pretensión de la demandada que invocó una razón de "interés público" en la
realización de la obra "de la cual depende el país todo" por una solución que permita compatibilizar
intereses públicos, con el ejercicio de intereses difusos de la parte accionante.
4. Rechazar el pedido de contracautela por tratarse de un amparo ambientalista al que no cabe
aplicar el principio del Código Procesal.
Fundamentos
La sentencia tuvo en cuenta que en temas ambientales es preferible evitar el daño que retrotraer
la causa al estado anterior al daño producido. Resolvió hacer lugar a la medida de no innovar
teniendo por acreditada la legitimación por el carácter de afectados de los accionantes,
la verosimilitud del derecho y el peligro en la demora.
V. ACCESO A LA JUSTICIA 57
42 Boletín Oficial Nacional: 23/03/1998
"FUNDACIÓN FAUNA MARINA C/MINISTERIO DE LA PRODUCCIÓN DE
LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES S/ AMPARO"43
El Ministerio de la Producción de la Provincia de Buenos Aires, dictó la resolución 94/92 autorizando,
a la Empresa Acuario del Faro S.A. la captura de 4 ejemplares de Orca y 12 delfines,
en aguas de la jurisdicción de la Provincia de Buenos.
La Fundación Fauna Marina interpuso una acción de amparo solicitando la nulidad de la resolución
en razón de la incompetencia de la Provincia para otorgar permisos de captura de las
especies mencionadas.
Las empresas Plunimar S.A. y la Fundación Mar del Plata Aquarium intervinieron como terceros
oponiéndose a la medida de no innovar.
El Ministerio de la Producción de la Provincia, al contestar el informe que le fuera requerido,
se limitó a decir que el permiso de captura era de carácter excepcional y que no había sido
otorgado a ninguna otra empresa, para luego concluir que no existe posibilidad de extinción
de las especies motivo de la autorización.
El Juez analizó en primer lugar la cuestión planteada por el amparista respecto de la incompetencia
del Ministerio de la Producción para dictar la resolución. Dado que por la Ley de
Ministerios de la Provincia de Buenos Aires, todo lo referido a los recursos marítimos cae bajo
su órbita, este argumento fue rechazado. A similar conclusión arribó luego de analizar la
competencia en razón del territorio, por aplicación de la doctrina del mar territorial, según la
cual dentro de las tres primeras millas contadas desde la más baja marea las provincias ejercen
su jurisdicción. Por lo cual, el Juez concluyó que la Provincia es competente en razón de
la materia.
A pesar de no encontrar fundamento válido al argumento del amparista, el Juez expresó que
correspondía a él resolver la cuestión planteada dentro del marco legal adecuado, resolviendo
la pretensión deducida.
Habiendo ya analizado uno de los elementos del acto administrativo, a saber, la competencia
del órgano del que emana la resolución pasó a analizar la existencia de la "causa" que generó
la resolución atacada.
El Ministerio de la Producción no justificó de manera alguna el posible impacto ambiental
que traería aparejada la captura de los animales que por excepción autorizó, eludiendo la realización
del estudio.
Los fundamentos de la sentencia expresan categóricamente la necesidad de la realización del
estudio preliminar del impacto que causaría al ecosistema marítimo argentino, condición que
al estar ausente conduce a la declaración judicial de inconstitucionalidad y a la anulación del
acto administrativo en cuestión. Ello en virtud de que dentro de los clásicos derechos fundamentales
el derecho ambiental busca proteger un bien común a todos, el ambiente, este es un
bien actual y lo debe ser también para nuestra posteridad pues existe una estrecha relación entre
lo humano y su hábitat.
58 PARTICIPACIÓN PÚBLICA Y AUTONOMÍA MUNICIPAL - PROVINCIA DE BUENOS AIRES - FARN
43 Cámara Federal, Mar del Plata, La Ley Tomo 1999 - D. pág., 632. Primera Instancia: El Derecho 174, pág. 451.
El permiso otorgado se contrapone manifiestamente con la legislación vigente en la materia violando
el artículo 41 de la Constitución Nacional, los artículos 1 y 2 de la ley Nº 22.421 de Protección
y Conservación de la Fauna Silvestre39 y el artículo 28 de la Constitución Provincial.
La sentencia concluyó por tanto que el acto administrativo estaba viciado y que por carecer
de causa debía declararse su nulidad.
Las costas generales del proceso se impusieron al Ministerio de la Producción, y las costas
causadas por la pretensión de la sociedad Empresa Plunimar S.A. y la Fundación Mar del Plata
Aquarium, oponiéndose a la medida de no innovar.
La sentencia fue apelada por una empresa y fundación a las cuales serían destinados los ejemplares
cuya captura había autorizado la resolución nula. El fallo de segunda instancia confirmó
la sentencia apelada.
Ejercicio Práctico Nº 5
Análisis de casos
• ¿En qué consistió la arbitrariedad o ilegalidad según la parte accionante?
• ¿Qué solicita del Tribunal?
• ¿Cómo resuelve el Tribunal la cuestión de la legitimación activa del presentante?
• ¿Cómo resuelve la cuestión de fondo?
• Otras cuestiones interesantes
V. ACCESO A LA JUSTICIA 59
61
VI. El DEFENSOR DEL PUEBLO44
VI. 1. ¿QUE ES EL DEFENSOR DEL PUEBLO?
La Defensoría del Pueblo Nacional es una institución de carácter constitucional.45 Su funcionamiento
a nivel nacional está reglamentado por las leyes Nº 24.28446 y 24.379.47
El Defensor tiene legitimación procesal, es decir que está facultado para presentarse en sede administrativa
o judicial. Es designado y removido por el Congreso de la Nación.
Su misión es la defensa y protección de los derechos humanos, garantías y demás derechos tutelados
en la Constitución y en la Leyes.
Puede iniciar y proseguir de oficio o a pedido del interesado cualquier investigación conducente al
esclarecimiento de los actos hechos u omisiones de la Administración Pública Nacional y sus agentes
ante el ejercicio ilegítimo defectuoso irregular, abusivo, arbitrario, discriminatorio, negligente,
gravemente inconveniente o inoportuno de sus funciones, incluyendo aquellos inherentes a la comunidad.
Goza de las inmunidades y privilegios de los legisladores y puede ser designado nuevamente
por una vez. Actúa con plena autonomía funcional sin recibir instrucciones de ninguna autoridad.
VI.2. LAS FACULTADES DEL DEFENSOR DEL PUEBLO
¿Cuándo interviene?
El Defensor puede intervenir de oficio o por petición de parte en aquellos casos originados por: mal
funcionamiento; lentitud; falta de respuesta; error; mala prestación, atención o trato; insuficiencia de
información; violaciones a los derechos humanos y del consumidor; cuestiones atinentes a la salud y
la preservación del ambiente; o incumplimientos de sentencias judiciales, por parte de cualquier repartición
de la Administración Pública y prestadoras de servicios públicos, aun los privatizados.
VI. EL DEFENSOR DEL PUEBLO
44 Este capítulo transcribe gran parte de los conceptos y expresiones vertidas en el documento "Nuevas herramientas para
la acción ciudadana en defensa de los derechos del medio ambiente", Programa de Participación y Fiscalización
Ciudadana, Fundación Poder Ciudadano,1997.
45 Ver Artículo 86 de la Constitución Nacional.
46 Boletín Oficial Nacional: 06/12/1993
47 Boletín Oficial Nacional: 12/10/1994
El ámbito de acción del Defensor del Pueblo se corresponde con la distribución de competencias
realizada por la Constitución, esto es, con los distintos niveles de gobierno (nacional, provincial,
municipal y en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires). Por ende, no sólo la Constitución Nacional
consagra al mismo como un órgano extrapoderes designado por el Poder Legislativo, sino que también
diversas constituciones, legislaciones y ordenanzas locales lo reconocen en sus textos.
¿Cuándo no puede intervenir?
• En conflictos entre particulares.
• Cuando respecto de la cuestión planteada se encuentra pendiente resolución administrativa o judicial.
VI.3. UNA ACCIÓN DE AMPARO PRESENTADA POR EL DEFENSOR
DEL PUEBLO /CENTRAL HIDROELÉCTRICA DE YACIRETÁ48
Los presidentes de Argentina y Paraguay suscribieron en la Ciudad de San Pablo, República Federativa
del Brasil una declaración conjunta acordando la construcción de la represa hidroeléctrica de
Corpus Christi en la Provincia de Misiones.
La decisión motivó la reacción de los habitantes de la ciudad de Misiones quienes sostenían que la
obra implicaba un avasallamiento de la autonomía provincial y la forma federal de gobierno, en
abierta contradicción con lo establecido por el artículo 124 de la Constitución Nacional que reconoce
a las provincias el dominio originario de los recursos naturales. Agregando a su vez que la construcción
de represas dañaba el ambiente y que llevaría la región a un desastre ecológico.
Ante esta situación un grupo de ciudadanos inició una acción de amparo, contra el Poder Ejecutivo
Nacional, solicitando se le ordene abstenerse de poner en ejecución la iniciativa, por lesionar el derecho
al ambiente sano equilibrado y apto para el desarrollo de la vida humana presente y sustentable.
Fundamentaron su legitimación activa en su carácter de afectados y solicitaron a su vez la intervención
del Defensor del Pueblo de la Nación. El Defensor del Pueblo de la Nación requirió la realización
de estudios de impacto ambiental en forma previa a la adopción de cualquier decisión de ejecutar
obras hidroeléctricas, aguardar la decisión del pueblo de Misiones a través de la aprobación del Parlamento
Provincial y conformar la celebración del respectivo tratado a la normativa constitucional.
El Poder Ejecutivo Nacional contestó negando la legitimación activa de los vecinos, por no ser
"afectados", y por tratarse de una acción extemporánea ya que la ilegalidad y/o arbitrariedad, aún
no se había producido. En primera instancia, el Juez Federal concedió el amparo, ordenando la abstención
de la construcción hasta tanto el tratado fuere aprobado y promulgado, con fundamento en
la necesidad de garantizar el derecho al ambiente sano a través de la información publica del impacto
ambiental que formaría la opinión de los habitantes afectados expresada por medio de sus representantes.
Dispuso asimismo que el Poder Ejecutivo Nacional debía abstenerse de llamar a lici-
62 PARTICIPACIÓN PÚBLICA Y AUTONOMÍA MUNICIPAL - PROVINCIA DE BUENOS AIRES - FARN
48 Antecedente analizado en “Nuevas herramientas para la acción ciudadana en defensa de los derechos del medio ambiente”.
Programa de participación y fiscalización ciudadana, Fundación Poder Ciudadano, 1997, pág. 58.
tación publica internacional para la construcción de la obra, hasta tanto se decida de acuerdo a los
preceptos constitucionales y de la normativa aplicable para su ejecución.49
La sentencia se fundó en el peligro de lesión futura a los derechos constitucionales de gozar de un
ambiente sano y de disponer de los recursos naturales cuyo dominio originario corresponde a las
provincias, ante la posibilidad de que la represa provoque daños irreparables al ecosistema. Se consideraron
afectados derechos de incidencia colectiva, estando por ende legitimados para accionar el
Defensor del Pueblo, las asociaciones y cualquier habitante perteneciente al ámbito territorial en que
pueda llegar a producirse el daño ambiental, en su calidad de "afectado".
VI.4. SITUACIÓN EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
La Constitución de la Provincia, en su artículo 55 incorpora esta figura como defensora de los derechos
individuales y colectivos de los habitantes en caso de acciones u omisiones provenientes de
la Administración Pública, fuerzas de seguridad, entes descentralizados o empresas el Estado. En el
caso de los servicios públicos se le asigna la función de supervisar la eficacia de los que tenga a cargo
la provincia o sus empresas concesionarias. Para cumplir sus funciones se le reconocen amplias
facultades, e independencia funcional y política. Es designado y removido por la Legislatura Provincial.
La Provincia de Buenos Aires aún no ha dictado la ley que haga operativa esta institución, si bien
hay algunas ordenanzas municipales, que la reconocen, lógicamente a nivel municipal, no provincial.
Antecedentes Municipales
Municipio de La Plata
La Ordenanza 7859 del año 1991 de la Ciudad de La Plata crea al Defensor Ciudadano, un órgano
municipal funcionalmente independiente. Dicho defensor fiscaliza la actividad de los órganos y entes
públicos o aquellos que realicen actividades públicas, en todos aquellos aspectos que comprometan
o afecten, actual o potencialmente los derechos o intereses individuales o colectivos de los
ciudadanos y habitantes del Partido de La Plata. El primer Defensor del Pueblo de La Plata fue elegido
en el año 1992.
Municipio de General Pueyrredón
El Defensor del Pueblo fue instituido en el Municipio de General Pueyrredón en el año 1991. Lamentablemente
dicho cargo no ha sido cubierto aún.50
VI. EL DEFENSOR DEL PUEBLO 63
49 Ver Ley Nº 23.879 comentada en el capítulo de audiencias públicas.
50 Ver JIMENEZ E. y VICENTE, D. "La Creación del Defensor del Pueblo Comunal en Mar del Plata." El Derecho, 24
de Marzo de 1992.
SEGUNDA PARTE
EL MUNICIPIO
66 PARTICIPACIÓN PÚBLICA Y AUTONOMÍA MUNICIPAL - PROVINCIA DE BUENOS AIRES - FARN
I. CONSIDERACIONES GENERALES
¿Qué son los niveles de gobierno?
Las comunidades humanas se organizan en distintos niveles de gobierno dentro de un mismo Estado.
Cada uno de estos niveles posee una fracción de territorio, un agrupamiento de personas y un
gobierno, cuya función es ordenar las relaciones humanas y las actividades que se desarrollan en ese
territorio.
Los niveles de gobierno surgen en respuesta a las necesidades que tienen los habitantes, dentro de
cada ámbito. La organización de cada nivel varía, según cuál sea la importancia de las cuestiones
que deben resolverse y su dimensión territorial51.
Nuestra Constitución prevé cuatro niveles de gobierno:
La nación
Las provincias
Los municipios
La Ciudad Autónoma de Buenos Aires
El fin de la existencia de estos cuatro niveles de gobierno es el de acercar a los habitantes lo más
posible a sus autoridades. “La intervención de cada uno de ellos está determinada por la proximidad
de las personas afectadas por un mismo problema, y por la extensión del territorio involucrado
en la cuestión52”. A fin de aclarar lo expresado, veamos algunos ejemplos:
La pavimentación de una calle es conveniente que sea resuelta por el gobierno municipal. “La decisión
relacionada con los usos que debe hacerse del agua de un río que nace y muere dentro de
una misma provincia, parece lógico que la tome el gobierno provincial53”. La adopción de una determinada
postura de política internacional, defensa nacional, deberá llevarla a cabo el gobierno nacional54.
51 CASULLO, A. B y SABSAY, D. A. “Educación Cívica I”. Ed. Santillana, Pág. 77, Buenos Aires, 1988.
52 CASULLO, A. B. y SABSAY, D.A. Ob. Cit. Pág.77.
53 CASULLO, A. B. y SABSAY, D.A. Ob. Cit. Pág. 77.
54 CASULLO, A. B. y SABSAY, D.A. Ob. Cit. Pág. 77.
I. CONSIDERACIONES GENERALES 67
¿Qué son los municipios?
Es una institución natural y necesaria, basada en relaciones de vecindad, con carácter esencialmente
político, y no simplemente administrativo y con finalidades de bien común en la sociedad local55.
En otras palabras, el municipio es una institución que tiene un territorio, una población y un gobierno,
cuya finalidad es satisfacer las necesidades públicas de la comunidad que lo compone. Del concepto
de municipio se extraen tres elementos 56:
ELEMENTO TERRITORIAL: es el espacio geográfico sobre el cual se asienta el municipio. En la
actualidad, los municipios comprenden extensiones mucho más grandes, ya que el crecimiento
de la población causa una ampliación del territorio de los municipios.
ELEMENTO POBLACIONAL: es el grupo de personas que están asentadas en el territorio del municipio.
Estas personas están vinculadas entre sí, comparten en un mismo territorio cantidad de
actividades que las relacionan y presentan necesidades y problemas que le son comunes.
ELEMENTO GUBERNAMENTAL: “es el órgano o conjunto de órganos que cumplen con las funciones
del gobierno y la administración municipales. Sus autoridades son elegidas a través del voto
y el gobierno está organizado acorde al principio de separación de poderes”57.
El régimen municipal significa el establecimiento de gobiernos locales.
¿Qué no es el municipio?
“No es una mera dependencia o delegación administrativa del orden provincial, pues tiene una jerarquía
institucional demarcada por la Constitución que le ha conferido las facultades necesarias para
atender los intereses o servicios locales58”.
55 HERNANDEZ, Antonio María. "Municipio, Coordinación Municipal y Desarrollo Sustentable." Universidad Nacional
de Córdoba. Instituto de Federalismo. Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales. Documento base elaborado
para el 2º Coloquio FARN. Propuestas de Políticas Públicas para el Desarrollo Sustentable. Taller: Distribución de
Competencias y Sustentabilidad. Documentos de Trabajo. Villa Carlos Paz, Córdoba, junio, 1999.
56 CASULLO, A. B y SABSAY, D. A. Ob. Cit. Pág. 80.
57 CASULLO, A.B. y SABSAY, D.A. Ob. Cit. Pág. 80
58 FERNANDEZ, Francisco Alberto. “Municipio, Coordinación Municipal y Desarrollo Sustentable.” Universidad
Nacional de Litoral. Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales. Documento base elaborado para el 2º Coloquio FARN.
Propuestas de Políticas Públicas para el Desarrollo Sustentable. Taller: Distribución de Competencias y Sustentabilidad.
Documentos de Trabajo. Villa Carlos Paz, Córdoba, junio, 1999.
68 PARTICIPACIÓN PÚBLICA Y AUTONOMÍA MUNICIPAL - PROVINCIA DE BUENOS AIRES - FARN
II. AUTONOMÍA
¿A qué nos referimos cuando decimos que un ente tiene autonomía?
“La autonomía consiste en la facultad que tiene la autoridad para darse sus propias normas, elegir
sus autoridades y administrarse a sí misma, dentro del marco de su competencia territorial y
material”59. En otras palabras, el nivel de gobierno que la posee puede autogobernarse y dictar sus
propias normas.
¿Qué se entiende por autonomía y qué se entiende por autarquía?
¿Qué dice la Constitución Nacional sobre la autonomía municipal?
El artículo 5 de la Constitución Nacional establece “cada provincia dictará para sí una Constitución
bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías
de la Constitución Nacional, y que asegure su administración de justicia, su régimen muni-
AUTONOMÍA
• Darse sus propias normas
• Elegir sus autoridades
• Auto – administración
• Autofinanciamiento
En los municipios autónomos, el gobierno
municipal tiene una esfera propia
de acción, que no le ha sido otorgada
por un nivel superior sino que le
ha sido reconocida por el poder constituyente60.
AUTARQUÍA
• Auto – administración en base a normas generales
que son dictadas por el o los niveles superiores.
La esfera de competencias municipales surge de una delegación
de facultades por parte del Estado Provincial.
Si bien las atribuciones delegadas al municipio pueden
ser sumamente amplias, en cualquier momento, se puede
plantear una avocación, total o parcial de esas potestades,
por parte de la misma autoridad otorgante. Esto
quiere decir que la autoridad provincial podría quitar
las mismas atribuciones, que en su momento
otorgó.
59 SABSAY, D, GARCIA, M., NAPOLI, A. y RYAN, D. “Hacia la Construcción de una Región Metropolitana
Sustentable” Documento de Diagnóstico y Recomendaciones. FARN, Septiembre, 1999. Pág. 87.
60 SABSAY, D, GARCIA, M., NAPOLI, A. y RYAN, D. Ob. Cit. Pág. 87.
DIFERENCIAS ENTRE LA AUTONOMÍA Y LA AUTARQUÍA
II. AUTONOMÍA 69
cipal, y la educación primaria. Bajo estas condiciones el Gobierno Federal, garante a cada provincia
el goce y ejercicio de sus instituciones. Según lo que prescribe la norma suprema, las provincias
tienen la obligación de incluir en sus constituciones un régimen municipal.
En cumplimiento de esa obligación, cada provincia establece, en su respectiva constitución, las principales
características de su propio régimen municipal. Algunas provincias confieren a sus municipios
de mayor importancia, la facultad de dictarse sus normas fundamentales (conocidas como
CARTAS) en las cuales se define sus objetivos y determina su estructura basal61. Otras deciden conferir
a todos los municipios la facultad de dictarse sus propias Cartas.62
La legislatura de cada provincia puede asimismo dictar una ley que explique en detalle los aspectos
enunciados en la constitución provincial. A esta ley se la conoce con el nombre de LEY ORGÁNICA
DE MUNICIPALIDADES 63 y se aplica a todos los municipios a los cuales la legislatura de la
provincia no les han dado la facultad de dictarse sus propias Cartas.
Después de la reforma constitucional de 1994, la Constitución Nacional establece que todos los municipios
argentinos son autónomos, debiendo observarse si ello es en forma plena o semiplena.64
Transcribimos a continuación el artículo que establece lo que acabamos de decir.
ARTÍCULO 123
"Cada provincia dicta su propia Constitución, conforme a lo dispuesto por el artículo
5 asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en
el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero".
En consecuencia, para el ejercicio del poder constituyente por las provincias, uno de los requisitos
establecidos es el de asegurar un régimen municipal autonómico (artículos 5 y 123 de la Constitución
Nacional). Por tanto, no existe ninguna posibilidad de instauración de una autarquía, como naturaleza
jurídica de los municipios. En otras palabras, las constituciones provinciales no pueden
asegurar ningún otro régimen municipal que no sea autonómico.
De esta manera, los órdenes jurídicos provinciales están obligados a reconocer la autonomía de sus
municipios y a fijar las pautas para determinar el alcance y los contenidos de dicha autonomía.
Esta facultad-obligación de los Estados provinciales, tiene su fundamento en el respeto por las autonomías
provinciales y en el entendimiento que un buen régimen municipal debe tener en cuenta
las particularidades propias de cada lugar. En consecuencia no puede existir un régimen local uniforme
para todo el país.
61 Ver el ejemplo de la Constitución de Neuquén, Artículo 145.
62 Ver distintos ejemplos: la Constitución de La Rioja, artículo 154 que exige a todos los municipios contar con carta
orgánica, y las constituciones de La Rioja, Rio Negro, Santa Cruz y también Formosa (esta última con el requisito que
impone a los municipios que cuenten con un plan regulador aprobado por el Concejo Deliberante) atribuyen la facultad,
mas no exigen a los municipios, la sanción de una carta orgánica.
63 Ver la Constitución de Neuquén, Artículo 146.
64 Remitimos al item que trata la distinción entre autonomía plena y semiplena.
70 PARTICIPACIÓN PÚBLICA Y AUTONOMÍA MUNICIPAL - PROVINCIA DE BUENOS AIRES - FARN
¿Cuál es el alcance y contenido de la autonomía establecida por la
Constitución Nacional?
De acuerdo al texto constitucional (art. 123), el alcance y contenido de la autonomía debe referirse
a distintos órdenes de los asuntos locales, ellos son:
1. el orden institucional
2. el político
3. el administrativo
4. el económico y financiero
1. El aspecto institucional supone la posibilidad del dictado por parte del municipio de su propia
carta orgánica. Con respecto a este orden, las provincias podrán o no categorizar sus municipios, para
que tengan autonomía municipal plena o semiplena y así contar o no con facultad para dictar sus
propias Cartas Orgánicas.
“A la hora de decidirse por uno u otro sistema, ha de tenerse presente las distintas infraestructuras
sociológicas sobre las que se asienta el municipio y cantidad de habitantes, pues es difícil que
los más pequeños puedan afrontar la sanción de su propia carta orgánica65”
“Incluso, en el reconocimiento del aspecto institucional, las constituciones difieren o pueden diferir
en el alcance y contenido de las cartas orgánicas, por cuanto:
a) dichas Cartas pueden o no estar sujetas a la revisión del Poder Legislativo Provincial, y, si lo
están, con la posibilidad de amplia revisión, o, en otros casos, con la posibilidad de que la legislatura
sólo apruebe o rechace la carta; y
b) los requisitos que se establecen a las cartas por las constituciones provinciales varían notablemente,
lo que también se relaciona con el grado de autonomía de cada convención municipal66”
En consecuencia, los criterios y cifras para el reconocimiento de la autonomía municipal pueden variar
de provincia a provincia.
2. El orden político: no sólo implica la potestad de elegir sus propias autoridades sino que también
implica la posibilidad de poder escoger entre diferentes formas de gobierno local, distintos sistemas
electorales, mayor o menor participación ciudadana, de decidir no sólo en la elección sino también
en la destitución de los funcionarios locales como también participar del proceso de elección de autoridades
gubernamentales no municipales pero íntimamente vinculadas con los asuntos locales67.
65 Ver HERNANDEZ, Antonio. Ob. Cit.
66 Ver HERNANDEZ, Antonio. Ob. Cit.
67 ROSATTI, Horacio Daniel “El Federalismo en la Reforma” publicado en La Reforma de la Constitución, explicada
por miembros de la comisión de redacción, Ed. Rubinzal Culzoni Editores, Santa Fe 1994, Pág. 228.
II. AUTONOMÍA 71
En síntesis, el Estado municipal tiene facultad de organizar su forma de gobierno, con las condiciones
instituidas por la Constitución Nacional y Provincial, y darse sus propias instituciones.
VEAMOS UN EJEMPLO CONCRETO68
La Constitución de la Provincia del Chubut establece distintas categorías para la organización
de sus gobiernos locales. De este modo, los centros poblados de la misma se organizan
en Municipios de Primera y Segunda categorías y Comisiones de Fomento.
Una particularidad de la organización es que no se toma en cuenta la cantidad de habitantes
del municipio sino el número de ciudadanos inscriptos en el registro electoral.
Así, los centros que cuentan con más de 2.000 inscriptos en el padrón son municipios de primera
categoría, los que tienen menos de 2.000 pero más de 500 son municipios de segunda,
en tanto que son comisiones de fomento aquellos que no alcancen este último mínimo requerido.
Los municipios de primera categoría, tienen el derecho de dictarse su propia carta orgánica,
que debe contemplar los principios del régimen republicano y representativo, los derechos de
iniciativa, referéndum obligatorio y revocatoria de autoridades, entre otras disposiciones.
La Ley Orgánica de Municipalidades Nº 3098, por su parte, extiende estos derechos para
todos los municipios, agregando el referéndum facultativo.
Sistemas de
gobiernos
• Intendente – Concejo
(afín al presidencialismo)
• Manager o Gerente
(afín al parlamentarismo)
• Comisión (similar
en su escala, al directorialismo)
Sistema electoral
• Posibilidad de distinguir
las fechas y
particularidades
comiciales municipales
con relación a
las provinciales y/o
nacionales.
• La de decidir lo
respectivo a la representatividad
territorial
asignada a
los concejales (todo
el ejido municipal
o sólo la circunscripción
limitada
o un barrio de
la ciudad).
Control de
Autoridades
Posibilidad de destituir:
• A las autoridades
electas: por revocatoria
del mandato.
• O del órgano deliberante:
para removerlas
por juicio
político sin intrusión
del gobierno
provincial.
Participación
El municipio es llamado
a participar,
con carácter consultivo,
en la elección de
ciertos funcionarios
no municipales responsable
de ciertos
servicios íntimamente
vinculados con los
quehaceres locales
por ejemplo: directores
de escuelas, de
hospitales, jefes de
bomberos, etc.
IMPACTOS DE LA AUTONOMIA MUNICIPAL EN EL ORDEN POLÍTICO
68 Ver Portal de contenidos locales, Management para municipios. http://www.mpmunicipios.com.ar/biblioteca.htm
72 PARTICIPACIÓN PÚBLICA Y AUTONOMÍA MUNICIPAL - PROVINCIA DE BUENOS AIRES - FARN
De los seis municipios con autonomía plena, sólo tres de ellos han sancionado su carta orgánica
(Comodoro Rivadavia, Trelew y Puerto Madryn). Las cartas de estos tres municipios
avanzan en la creación de nuevas formas de participación institucionalizada, bajo la forma de
Juntas Vecinales o similares, siempre electivas, y Puerto Madryn, además, incorpora el mecanismo
de audiencia pública en el funcionamiento de su régimen municipal.
Por otro lado, los tres municipios que cuentan con carta orgánica propia ordenan la creación
de un Tribunal de Cuentas municipal, distinguiéndose el municipio de Comodoro Rivadavia,
donde el Tribunal de Cuentas municipal es de carácter electivo. Este último municipio también
se destaca por la institución del Defensor del Pueblo, que asimismo es elegido por los
ciudadanos del municipio.
3. El orden administrativo, “en este aspecto también es extensa la potestad provincial sobre alcance
y contenido, por cuanto la materia comprende cuestiones tales como servicios públicos,
obras públicas, poder de policía, organización administrativa, etc.”69. En otros términos, importa la
posibilidad por parte del municipio de la prestación de los servicios públicos y demás actos de administración
local sin interferencia de autoridad de otro orden de gobierno, en nuestro caso, del gobierno
provincial.
4. Finalmente, la mención al orden económico y financiero “abarca las facultades relacionadas
con la imposición de tributos, gasto público, promoción del desarrollo económico, regionalización,
etc.”
La imposición de tributos (Poder tributario municipal) comprende la clásica tripartición de:
• impuestos
• tasas
• contribuciones70”
En otras palabras, este aspecto de la autonomía municipal “comprende la libre creación, recaudación
e intervención de las rentas para satisfacer los gastos del gobierno propio y satisfacer sus fines,
que no son otros que el bien común de la sociedad local71”.
Por todo lo dicho hasta ahora, las leyes supremas provinciales deben obligatoriamente adecuarse al
artículo 123 de la Constitución Nacional.
En el actual régimen municipal argentino hay que reformar las constituciones de:
• Buenos Aires • Entre Ríos • Mendoza • Santa Fe • Tucumán
debido a que no aseguran la autonomía local, especialmente en el orden institucional.
69 HERNANDEZ, Antonio. Ob.Cit.
70 HERNANDEZ, Antonio. Ob. Cit.
71 HERNANDEZ, Antonio. Ob. Cit.
II. AUTONOMÍA 73
¿Qué se debe entender por autonomía plena y semiplena?
Las provincias, al dictar sus Constituciones y organizar el régimen municipal al que están obligadas
asegurar no tienen prefijado un molde único, pudiendo consagrar el criterio de la autonomía plena,
si los faculta a dictar sus propias cartas orgánicas, o semiplena, cuando no alcanza esa atribución.
VEAMOS UN EJEMPLO CONCRETO
La Constitución de la Provincia del Neuquén, en su artículo 141 establece “Esta Constitución
reconoce autonomía política administrativa, económica y financiera a todos los Municipios.
Aquellos que dicten su Carta Orgánica Municipal, gozarán además de autonomía institucional.
La autonomía municipal que aquí se reconoce no podrá ser limitada por ley ni autoridad
alguna."
Cuando la Constitución define el alcance y contenido de la autonomía, no quiere decir que todos los
municipios deben gozar del mismo status jurídico. Corresponderá a cada provincia, teniendo en
cuenta su propia realidad, encuadrar las comunidades locales dentro de los parámetros señalados.
Podrán existir municipios con autonomía plena (las cuatro atribuciones señaladas) y existirán otros
con autonomía semiplena (carecen de autonormatividad constituyente).
ASEGURAR EL RÉGIMEN Y LA AUTONOMÍA MUNICIPAL IMPLICA:72
Prohibir a la provincia desconocer el núcleo de intereses y necesidades locales que para
su mejor satisfacción se imponen sean decididas, reguladas y gestionadas, sin interferencias,
por el gobierno municipal.
Permitir que los vecinos elijan a sus autoridades.
Se reconozcan las atribuciones suficientes para desarrollar sus acciones, dotándolas de los
recursos suficientes para financiarlas.
Que las provincias se abstengan de interferir de modo tal que lleguen a tornar ilusorio o
claudicante el régimen.
Elementos de la autonomía plena
Cuando comprende los cuatro elementos
que integran la autonomía:
1. Político
2. Administrativo
3. Financiero
4. Institucional o autonormatividad constituyente:
capacidad para darse su propia
norma fundamental (Carta Orgánica)
Elementos de la autonomía semiplena o relativa
Cuando alcanza a los aspectos:
1. Político
2. Administrativo
3. Financiero
72 SAGÜES, Néstor Pedro, "El Régimen Municipal de la Constitución"; La Ley, Tomo 1985- C, Págs. 997 y ss.
74 PARTICIPACIÓN PÚBLICA Y AUTONOMÍA MUNICIPAL - PROVINCIA DE BUENOS AIRES - FARN
¿Cómo es la relación entre un municipio autónomo y el gobierno
provincial?
Nuestra norma fundamental reconoce en el municipio un verdadero gobierno que integra los niveles
de estado que la Argentina posee como país federal, cada uno en la esfera de sus competencias
y con sus autoridades ejecutivas, legislativas y judiciales.
Es decir, que con la reforma de 1994 de la Constitución Nacional, los municipios de provincia ya
no podrán ser una mera autarquía administrativa, ni podrán ser reputados simples circunscripciones
territoriales o descentralizaciones administrativas. Sin embargo, más allá del lineamiento que impone
la Constitución Nacional, sigue siendo competencia de las provincias darle desarrollo a esa autonomía
con variedad de modalidades73.
Al reconocérsele la autonomía a los municipios, el gobierno provincial no podrá recuperar en cualquier
momento facultades reconocidas a los municipios como sí podría ocurrir si se tratase de dependencias
autárquicas.
¿Por qué es importante la autonomía municipal?
Porque es en los niveles de gobierno local donde mejor se perciben las necesidades y los problemas
de sus habitantes. Es allí donde con mayor eficiencia se pueden desarrollar las acciones
tendientes a resolver los problemas de los habitantes utilizando los recursos económicos del municipio
de la mejor forma posible.
Porque es en los ámbitos locales donde más eficazmente pueden realizarse los controles.
Porque las formulas centralizadoras han demostrado su incapacidad para hacer frente a todas las
necesidades de desarrollo. De ahí que el logro de la autonomía municipal, con el alcance y requisitos
marcados en la Constitución Nacional, es hoy una exigencia imprescindible a fin de solucionar
los problemas de una manera más eficiente.
Porque estimularía y facilitaría la participación en la gestión de los intereses que les son propios
a los ciudadanos.
Porque permitiría una mayor cercanía entre gobernantes y gobernados.
“Porque sienta las bases para que la participación pública sea efectiva y no meramente declarativa
y se convierte en un mecanismo para redistribuir el poder en la estructura del Estado"74.
73 BIDART CAMPOS, Germán. “Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino” Tomo VI, Reforma
Constitucional de 1994, Ed. Ediar, Ciudad de Buenos Aires, 1995. Pág. 522.
74 SILVERO SALGUEIRO, Jorge “Obstáculos y Perspectivas para la autonomía municipal en el Paraguay”, CDE
Fundación Friedrich Ebert, Asunción, 1992, Página 37. Obra citada por LOSA, Néstor Osvaldo en “Derecho Municipal,
Público Provincial y Contravencional”, Mendoza - Argentina, 1999, Ediciones Jurídicas Cuyo. Pág. 102.
III. SISTEMAS TERRITORIALES 75
III. SISTEMAS TERRITORIALES
¿Cuáles son los sistemas de delimitación territorial de los municipios?
“El territorio constituye el ámbito geográfico donde el municipio ejerce sus competencias. En este
sentido, la delimitación territorial de los municipios es un aspecto fundamental a los fines de establecer
la jurisdicción del estado municipal”75.
Los sistemas de delimitación territorial de los municipios son varios; en el caso de nuestro país, los
sistemas adoptados por las provincias pueden ser los siguientes:
Sistema de centro urbano
“Es aquél en el cual el territorio
del municipio abarca exclusivamente
un área urbana. Este modo
de atribución territorial se
basa en una concepción que
identifica a lo municipal sólo
con lo atinente a la vida de una
población que se concentra dentro
de un área determinada y
que se compone de un número
mínimo de habitantes, sea ésta
una ciudad o un pueblo. En este
sistema toda actividad o fenómeno
que se desarrolle o tenga
lugar fuera del área urbanizada,
no está incluida en el ámbito de
competencia territorial del municipio;
en consecuencia, las
áreas suburbanas y rurales quedan
bajo la competencia provincial
exclusivamente. La gran
mayoría de las provincias argentinas
han adoptado este sistema.
Sistema de Partido
“En este caso, el municipio
comprende una porción de territorio
compuesto por varios
centros de población, áreas
suburbanas y rurales. De esta
manera, resulta que cada Partido
o Departamento es una
suerte de "pequeña provincia".
Cuando impera este sistema
los municipios son colindantes
y ello hace que todo el
territorio de la provincia se
encuentre bajo una doble
competencia, una provincial,
por supuesto y la otra municipal.
Por ende, abundan los
problemas resultantes del
ejercicio concurrente de facultades.
Este modelo ha sido
adoptado, entre otras, por la
Provincia de Buenos Aires.
Sistema intermedio
“En este sistema, el territorio
del municipio comprende un
solo centro de población, previéndose
a su alrededor una
"zona de reserva" compuesta
por áreas suburbanas y rurales.
La creación de esta zona responde
a una doble finalidad.
Por una parte, apunta a una
suerte de previsión frente al crecimiento
lógico que irá sufriendo
el municipio. Ello permitirá
ir ordenando el territorio municipal
con sentido de futuro. Por
otra parte, tiende a evitar que
fenómenos o actividades ubicados
fuera del ejido urbano, pero
con importantes consecuencias
sobre él, puedan quedar fuera
del alcance del Poder de Policía
Municipal. Este sistema ha sido
adoptado por cinco provincias
(Tierra del Fuego, Corrientes,
Jujuy, Córdoba y Río Negro),
aún cuando cada caso tiene características
diferenciadas.76"
75 SABSAY, GARCIA, NAPOLI y RYAN. Ob. Cit. Págs. 95-96.
76 SABSAY, GARCIA, NAPOLI y RYAN. Ob. Cit. Págs. 95-96
76 PARTICIPACIÓN PÚBLICA Y AUTONOMÍA MUNICIPAL - PROVINCIA DE BUENOS AIRES - FARN
La Provincia de Buenos Aires ha elegido dividir su territorio el sistema de Partidos. La Constitución
provincial establece en el artículo 190 que “... la administración de los intereses y servicios locales
en la Capital y cada uno de los Partidos que formen la Provincia, estará a cargo de una Municipalidad...”
Este es un dato muy importante a la hora de analizar las capacidades y facultades municipales,
ya que el sistema territorial adoptado delimita el ámbito de competencia territorial del Estado
municipal.
Bajo este sistema, todo el territorio perteneciente a la Provincia de Buenos Aires, también está bajo
la jurisdicción de algún municipio (tanto las áreas urbanizadas como los espacios “vacíos”). En
consecuencia, no habría en este caso, espacios de jurisdicción provincial única, sino que ambas jurisdicciones,
la provincial y la municipal, coinciden o confluyen sobre el territorio en el marco de
sus respectivas competencias. Esto es particularmente relevante para la conformación de la región
metropolitana de Buenos Aires.
IV. SITUACIONES EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES 77
IV. LA SITUACIÓN EN LA PROVINCIA DE
BUENOS AIRES
Como se mencionó anteriormente la Provincia de Buenos Aires no ha asegurado todos los aspectos
de la autonomía municipal.
Por esta causa está obligada por el artículo 123 de la Constitución Nacional a modificar sus
normas y posibilitar la sanción de cartas orgánicas municipales, para asegurar el orden institucional
de la autonomía local.
¿Qué dice la Constitución de la Provincia de Buenos Aires?
El artículo 191 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires, le asigna a la Legislatura la facultad
de delimitar las atribuciones y responsabilidades de cada uno de los Departamentos que conforman
la estructura gubernamental de los Municipios, “... confiriéndoles las facultades necesarias
para que ellos puedan atender eficazmente a todos los intereses y servicios locales...” Mientras que
el artículo 192 establece las atribuciones de los municipios.
¿Cuál es el régimen de los municipios de la Provincia de Buenos Aires
actualmente?
El régimen municipal de la Provincia de Buenos Aires, es establecido por las normas de la Constitución
Provincial de 1933, ya que la reforma a la misma de 1994 no introdujo modificaciones en esta
materia. Por lo tanto, el orden jurídico bonaerense no reconoce la autonomía municipal.
Esto significa que la Constitución Provincial hoy por hoy se encuentra en contradicción
con las normas de la Constitución Nacional.
El artículo 191 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires establece entre las competencias
de la Legislatura Provincial, la de delimitar, marcar, deslindar, las atribuciones y responsabilidades
de cada Departamento, y otorgar las facultades necesarias para que los municipios puedan atender
eficazmente los intereses y servicios locales. Por lo tanto, las atribuciones de los municipios surgen
de la Ley Provincial que los rige y no de propias Cartas Orgánicas.
78 PARTICIPACIÓN PÚBLICA Y AUTONOMÍA MUNICIPAL - PROVINCIA DE BUENOS AIRES - FARN
La Ley Orgánica Municipal77, dictada en ejercicio de tales atribuciones, en su artículo 25 define el
alcance de las competencias municipales expresando que “las ordenanzas deberán responder a los
conceptos de ornato, sanidad, asistencia social, seguridad, moralidad, cultura, educación, protección,
fomento, conservación y demás estimaciones encuadradas en su competencia constitucional
que coordinen con las atribuciones provinciales y nacionales...”.
Por su parte, en el artículo 26, establece el alcance que puede tener la función administrativa de policía
según lo que establezcan en cada caso las ordenanzas. La norma en cuestión dice: “Las ordenanzas
y reglamentaciones municipales podrán prever inspecciones, vigilancias, clausuras preventivas,
desocupaciones, demoliciones, reparaciones, adaptaciones, restricciones, remociones, traslados,
secuestros, allanamientos, ejecuciones subsidiarias, caducidades y cuantas más medidas fueren
menester para asegurar el cumplimiento de sus normas. Las sanciones a aplicar por la contravención
a las ordenanzas y reglamentaciones dictadas en uso del Poder de Policía Municipal serán
las que establezcan el Código de Faltas Municipales”78 .
¿Por qué los municipios bonaerenses se encontrarían en una situación
de desventaja frente el resto de los municipios del país, a quienes
sí sus respectivas Constituciones Provinciales les han reconocido
la autonomía?
Porque el desconocimiento de la autonomía municipal impacta de manera negativa en las capacidades
de los gobiernos municipales para formular sus propias políticas públicas. Esta situación debilita
a los gobiernos municipales ya que fortalece la intervención del Estado Provincial en distintas
áreas que son competencia de aquéllos.
Con fundamento en la supremacía federal establecida en el artículo 31 de la Constitución Nacional,
todo el ordenamiento legal provincial debe respetar al nacional. Por esta razón, los Estados provinciales
deben ejercitar su poder constituyente según el mandato de los artículos 5 y 123 de la Constitución
Nacional, reconociendo y garantizando dicha autonomía en todos sus órdenes.
En consecuencia, las constituciones provinciales que no reconocen la autonomía del Estado municipal,
como es el caso de la Provincia de Buenos Aires, deben examinar sus textos para adaptarse a
las nuevas pautas establecidas por la Constitución Nacional. De no cumplirse con el mandato constitucional,
se puede impugnar la constitucionalidad de la normativa provincial correspondiente.79
77 Dec. Ley Nº 6769/58. Boletin Oficial de la Provincia de Buenos Aires: 30/04/1958.
78 SABSAY, GARCIA, NAPOLI y RYAN. Ob. Cit. Pág. 93.
79 La doctrina se ha expedido mayoritariamente en esta dirección. a) Sabsay y Onaindia al analizar el artículo 123 de la
Constitución Nacional se preguntan “... si la presente cláusula agregada por la Convención Constituyente de 1994,
obligará a aquellas Provincias que no consagren la autonomía municipal a reformar sus Constituciones. Creemos que
la respuesta es afirmativa, porque se agregó a los límites impuestos por el artículo 5 un nuevo elemento y éste debe
ser respetado por las Provincias para tornar legítimo el ejercicio de su poder constituyente. En consecuencia, estimamos
que las Provincias deberán revisar sus Constituciones para adaptarlas a las nuevas pautas establecidas en la
Constitución federal...”. SABSAY, D. y ONAINDIA J., Ob. Cit., Pág. 404; b) Hernández también afirma que “las leyes
supremas provinciales deben obligatoriamente adecuarse al art. 123 de la Constitución Nacional y en el actual régimen
municipal argentino, hay que reformar las constituciones de Buenos Aires, Entre Ríos, Mendoza, Santa Fe y Tucumán,
porque ya hemos visto que no aseguran la autonomía local de dicha manera, especialmente en el orden institucional...”,
HERNANDEZ, A. Ob. Cit., Pág. 139; c) Néstor Loza, por su parte, plantea específicamente el caso del tratamiento
de los municipios por parte de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires “... El logro nacional de 1994
fue acompañado, ese año, por otras reformas constitucionales provinciales que acataron la pauta autonómica o la amEJERCICIOS
PRÁCTICOS 79
Ejercicio Práctico Nº 6
Autonomía municipal
Carta Orgánica Municipal
¿Cómo queremos que sea la Carta Orgánica Municipal de nuestra Ciudad?
Para acercarnos a la definición de sus contenidos deberemos pensar cuáles son las características
particulares de la Ciudad, ya que este análisis nos llevará a definir el marco normativo, las
instituciones que queremos ver reconocidas, para poder vivirlas cotidianamente.
Audiencia Pública
Para instalar el tema en nuestra comunidad, podría llamarse a una audiencia pública. En ella podría
convocarse a los ciudadanos a opinar en forma amplia sobre las características que debería
tener la Carta Orgánica Municipal, instituciones de democracia semidirecta o participativa que
reconocería, integración y funcionamiento de los poderes políticos, duración de los mandatos,
reelección o no de los funcionarios electos, organismos de control, participación de las asociaciones
en dichos organismos, entre otros temas.
Otra posibilidad sería someter a audiencia pública, la consideración de un Proyecto de Carta Orgánica
Municipal, previamente elaborado en forma participativa.
Ejercicio Práctico Nº 7
Analicemos nuestra realidad
Pensando en los contenidos que hemos dado a la palabra participación tratemos de responder a los
siguientes interrogantes:
¿Cuál es la democracia que impera en nuestro medio? ¿Meramente formal o se la practica como
estilo de vida?
¿De qué modo participamos en los asuntos públicos? ¿Podríamos rescatar alguna experiencia
valiosa?
¿En las organizaciones intermedias a las cuales pertenecemos, clubes, mutuales, partidos políticos,
cooperadoras, organizaciones de defensa de intereses generales, asociaciones vecinales, cómo
se toman las decisiones? ¿Podríamos calificarlas de democráticas y participativas?
¿Qué dificultades tenemos para ser auténticamente democráticos y participativos?
¿Cree que sería posible ampliar la participación popular en su comunidad?
pliaron. Se puede aggiornar la autonomía del artículo 123, mas no se puede desconocer o atemperar pues es el piso o
base que la Ley Suprema fijó para que (el municipio) sea un gobierno y no un simple ente. Los bonaerenses...que también
modificaron su Constitución en 1994, con el agravio de haberla promulgado veinte días después de la reforma nacional,
no sólo desoyeron la normativa federal, sino que ni siquiera se tocó el tópico referido al régimen municipal imperante
en la Constitución de 1933, que se mantuvo igual, como si nada hubiese pasado...”, LOZA, N. "Derecho Municipal
Público, Provincial y Contravencional", Ed. Jurídicas Cuyo, Mendoza, Págs. 317-318.
Producción Gráfica
Pablo Casamajor
(011) 4639-3774
Se terminó de imprimir en
octubre de 2001 en
Telleres Gráficos Leograf S.R.L.
Rucci 408 - Valentín Alsina
El ámbito de acción del Defensor del Pueblo se corresponde con la distribución de competencias
realizada por la Constitución, esto es, con los distintos niveles de gobierno (nacional, provincial,
municipal y en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires). Por ende, no sólo la Constitución Nacional
consagra al mismo como un órgano extrapoderes designado por el Poder Legislativo, sino que también
diversas constituciones, legislaciones y ordenanzas locales lo reconocen en sus textos.
¿Cuándo no puede intervenir?
• En conflictos entre particulares.
• Cuando respecto de la cuestión planteada se encuentra pendiente resolución administrativa o judicial.
VI.3. UNA ACCIÓN DE AMPARO PRESENTADA POR EL DEFENSOR
DEL PUEBLO /CENTRAL HIDROELÉCTRICA DE YACIRETÁ48
Los presidentes de Argentina y Paraguay suscribieron en la Ciudad de San Pablo, República Federativa
del Brasil una declaración conjunta acordando la construcción de la represa hidroeléctrica de
Corpus Christi en la Provincia de Misiones.
La decisión motivó la reacción de los habitantes de la ciudad de Misiones quienes sostenían que la
obra implicaba un avasallamiento de la autonomía provincial y la forma federal de gobierno, en
abierta contradicción con lo establecido por el artículo 124 de la Constitución Nacional que reconoce
a las provincias el dominio originario de los recursos naturales. Agregando a su vez que la construcción
de represas dañaba el ambiente y que llevaría la región a un desastre ecológico.
Ante esta situación un grupo de ciudadanos inició una acción de amparo, contra el Poder Ejecutivo
Nacional, solicitando se le ordene abstenerse de poner en ejecución la iniciativa, por lesionar el derecho
al ambiente sano equilibrado y apto para el desarrollo de la vida humana presente y sustentable.
Fundamentaron su legitimación activa en su carácter de afectados y solicitaron a su vez la intervención
del Defensor del Pueblo de la Nación. El Defensor del Pueblo de la Nación requirió la realización
de estudios de impacto ambiental en forma previa a la adopción de cualquier decisión de ejecutar
obras hidroeléctricas, aguardar la decisión del pueblo de Misiones a través de la aprobación del Parlamento
Provincial y conformar la celebración del respectivo tratado a la normativa constitucional.
El Poder Ejecutivo Nacional contestó negando la legitimación activa de los vecinos, por no ser
"afectados", y por tratarse de una acción extemporánea ya que la ilegalidad y/o arbitrariedad, aún
no se había producido. En primera instancia, el Juez Federal concedió el amparo, ordenando la abstención
de la construcción hasta tanto el tratado fuere aprobado y promulgado, con fundamento en
la necesidad de garantizar el derecho al ambiente sano a través de la información publica del impacto
ambiental que formaría la opinión de los habitantes afectados expresada por medio de sus representantes.
Dispuso asimismo que el Poder Ejecutivo Nacional debía abstenerse de llamar a lici-
62 PARTICIPACIÓN PÚBLICA Y AUTONOMÍA MUNICIPAL - PROVINCIA DE BUENOS AIRES - FARN
48 Antecedente analizado en “Nuevas herramientas para la acción ciudadana en defensa de los derechos del medio ambiente”.
Programa de participación y fiscalización ciudadana, Fundación Poder Ciudadano, 1997, pág. 58.
tación publica internacional para la construcción de la obra, hasta tanto se decida de acuerdo a los
preceptos constitucionales y de la normativa aplicable para su ejecución.49
La sentencia se fundó en el peligro de lesión futura a los derechos constitucionales de gozar de un
ambiente sano y de disponer de los recursos naturales cuyo dominio originario corresponde a las
provincias, ante la posibilidad de que la represa provoque daños irreparables al ecosistema. Se consideraron
afectados derechos de incidencia colectiva, estando por ende legitimados para accionar el
Defensor del Pueblo, las asociaciones y cualquier habitante perteneciente al ámbito territorial en que
pueda llegar a producirse el daño ambiental, en su calidad de "afectado".
VI.4. SITUACIÓN EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
La Constitución de la Provincia, en su artículo 55 incorpora esta figura como defensora de los derechos
individuales y colectivos de los habitantes en caso de acciones u omisiones provenientes de
la Administración Pública, fuerzas de seguridad, entes descentralizados o empresas el Estado. En el
caso de los servicios públicos se le asigna la función de supervisar la eficacia de los que tenga a cargo
la provincia o sus empresas concesionarias. Para cumplir sus funciones se le reconocen amplias
facultades, e independencia funcional y política. Es designado y removido por la Legislatura Provincial.
La Provincia de Buenos Aires aún no ha dictado la ley que haga operativa esta institución, si bien
hay algunas ordenanzas municipales, que la reconocen, lógicamente a nivel municipal, no provincial.
Antecedentes Municipales
Municipio de La Plata
La Ordenanza 7859 del año 1991 de la Ciudad de La Plata crea al Defensor Ciudadano, un órgano
municipal funcionalmente independiente. Dicho defensor fiscaliza la actividad de los órganos y entes
públicos o aquellos que realicen actividades públicas, en todos aquellos aspectos que comprometan
o afecten, actual o potencialmente los derechos o intereses individuales o colectivos de los
ciudadanos y habitantes del Partido de La Plata. El primer Defensor del Pueblo de La Plata fue elegido
en el año 1992.
Municipio de General Pueyrredón
El Defensor del Pueblo fue instituido en el Municipio de General Pueyrredón en el año 1991. Lamentablemente
dicho cargo no ha sido cubierto aún.50
VI. EL DEFENSOR DEL PUEBLO 63
49 Ver Ley Nº 23.879 comentada en el capítulo de audiencias públicas.
50 Ver JIMENEZ E. y VICENTE, D. "La Creación del Defensor del Pueblo Comunal en Mar del Plata." El Derecho, 24
de Marzo de 1992.


 

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