El presente informe tiene como finalidad dar una visión muy amplia del problema agrario en Venezuela y en el mundo y por consiguiente, diré que mientras no se haga un justo reparto de las tierras no podremos alcanzar un verdadero desarrollo del campo y el mismo siendo tan necesario para alimentar a la creciente población que poseemos, se hace cada día mas indispensable, y por consecuente se hace necesaria una revolución agraria mas que nunca antes. El gobierno Bolivariano de la Republica de Venezuela conciente de esta problemática dicto la nueva ley de tierras y de desarrollo agrario, para así enrumbar a Venezuela al siglo 21.

La reforma agraria en la historia
Los pensadores clásicos han caracterizado la existencia de un problema agrario en las sociedades capitalistas del siglo pasado, al percibir que la concentración de la propiedad de la tierra, originaria de los resquicios del feudalismo y de la oligarquía rural, se transformó en obstáculo al desarrollo de las fuerzas productivas en el campo y en la industria.

De esa forma, las élites burguesa-industriales recién llegadas al poder, a partir de la revolución francesa, comprendieron la magnitud de este problema agrario, de la concentración de la propiedad como una traba al desarrollo mismo del capitalismo, y trataron de buscar una solución sencilla. Propusieron la distribución, la democratización de la propiedad de la tierra, y llamaron a ese proceso de reforma agraria.

Revisando las experiencias históricas de cómo esa burguesía industrial impuso procesos de reforma agraria, se podrían enumerar distintas fases progresivas.

• 1ª Fase: Después de las revoluciones burguesas

En el siglo pasado, después de las revoluciones burguesas, en prácticamente todos los países de Europa occidental, se llevaron a cabo procesos de reforma agraria. Y se implantó una estructura de pequeñas y medianas propiedades, que ha perdurado hasta nuestros días.

En los Estados Unidos de América, como parte de la victoria de los norteños, frente al latifundio esclavista del Sur, se implantó una ley de colonización del oeste, que estableció un tamaño de propiedad máxima de alrededor de 100 acres (89 hectáreas) por familia, que funcionó como una especie de reforma agraria, sobre las tierras públicas, garantizando el acceso más democrático a todos los que quisieran trabajar la tierra, de forma familiar.

• 2ª Fase: Después de la Primera Guerra Mundial

El estallido de la primera revolución proletaria del mundo, en Rusia, bajo el lema de tierra, pan y libertad, fue el grito de alerta a otras burguesías europeas que todavía no habían implantado la reforma agraria. Y con el temor de que se repitiera la revolución rusa en sus países, en el período de 1917-20, se implantaron leyes de reforma agraria en prácticamente todos los países de Europa oriental, incluso Yugoslavia.

• 3ª Fase: Después de la Segunda Guerra Mundial

Con la derrota de Japón en la Segunda Guerra Mundial, y el dominio armado norteamericano en prácticamente toda Asia, se abrió espacio para que se realizaran en Asia, también reformas agrarias netamente capitalistas. Bajo la ordenanza de las fuerzas armadas intervencionistas del Gal. MacArthur, se desarrollaron inmediatamente después de la Segunda Guerra Mundial, leyes de reforma agraria bastante radicales, aplicadas en Japón.

Después de la victoria de China Popular (1949), Estados Unidos implantó sus mismas leyes de reforma agraria en la provincia autónoma de Taiwán, y posteriormente, después de la guerra de Corea (1953©56), se aplicó la reforma agraria en Corea del Sur. De igual forma, en el mismo período, bajo el clima de democratización de la victoria de la resistencia italiana, el nuevo gobierno de coalición implementó una ley de reforma agraria sobre los remanentes de latifundios atrasados en el Sur de Italia.

Gracias a esos procesos de reforma agraria se abrió espacio para el desarrollo de las fuerzas productivas en esos países, se creó un amplio mercado interno, y hubo avances del desarrollo capitalista, con democratización de la propiedad de la tierra. En ese mismo período, hubo otras experiencias de reforma agraria radicales, llamadas revolucionarias, porque fueron iniciativas de las masas. La más significativa fue la reforma agraria mexicana, hecha al calor de la revolución de 1910-20 que, aparte de su carácter radical y violento, no traspasó los límites del capitalismo.

Hubo muchas otras reformas agrarias en los países del hemisferio norte, pero ya en el marco de la transición del sistema económico capitalista al socialismo. Esas reformas agrarias se caracterizaron no solamente por la distribución de la tierra entre los campesinos, sino que también representaron la nacionalización de la propiedad social de los medios de producción agrícola, y la eliminación de las diferencias sociales en el campo. Así ocurrieron las reformas agrarias socialistas de Rusia (1918 en adelante), China (1949), Cuba (1960), Europa del Este (después) de la Segunda Guerra Mundial), Corea del Norte (1956), Vietnam, etc. Pero ello no es objeto de estos comentarios, y por eso, no nos proponemos profundizar sobre sus logros.

El problema agrario y las élites del Tercer Mundo
Al contrario de los países centrales, donde las burguesías nacionales se obligaron a democratizar la propiedad de la tierra, como forma para estimular el desarrollo de las fuerzas productivas, aunque capitalistas, en los países dependientes del hemisferio Sur las élites locales, totalmente dominadas por el colonialismo y por el imperialismo, adoptaron otras formas de desarrollo capitalista. Precisamente el modelo de desarrollo capitalista adoptado por las élites dependientes se basó en la existencia de la gran propiedad latifundista, que pasó a dedicarse a los productos de exportación que interesaban a los países centrales.

Por eso, en nuestros países se fortaleció la gran propiedad latifundista porque al colonialismo, antes y después del imperialismo, sólo le interesaba la mano de obra y materias primas agrícolas baratas. Y no se preocuparon en desarrollar el mercado interno y mucho menos las fuerzas productivas locales. En esos marcos, a parte del desarrollo capitalista dependiente, los problemas sociales solamente se agravaron en los últimos siglos. Hoy se puede decir que el problema agrario, como veían los clásicos, desde el nacimiento del capitalismo, persiste en la mayoría de los países periféricos y aún más en Latinoamérica.

Cómo se caracteriza el problema agrario en nuestras sociedades? Podríamos caracterizar su existencia, describiendo resumidamente la presencia de los siguientes fenómenos económicos y sociales:

- Alta concentración de la propiedad de la tierra. El latifundio es la forma predominante y controla la mayoría de las tierras en nuestros países;

- La mala utilización de la tierra y demás recursos naturales. Como la propiedad está concentrada en la oligarquía rural, que no necesariamente necesita de toda la tierra para acumular, gran parte de esas tierras se mantiene improductiva, con muy baja utilización;

- Lo que es producido en la tierra. Las líneas de producción adoptadas en las tierras más fértiles de nuestros países no se dedican a cultivos destinados a la alimentación de nuestros pueblos, sino que, más bien, se destinan al monocultivo de exportación, que interesa a los países centrales, o a la producción de materias primas vinculadas a la gran agroindustria multinacional.

- El resultado de las características anteriores es de que en casi todos los países periféricos el hambre es común y afecta a un elevado porcentaje de la población. En el caso de Brasil, son 32 millones de personas que pasan hambre todos los días, de un total de 150 millones, y otros 65 millones se alimentan, según la Organización Mundial de Salud, por debajo de las necesidades mínimas.

- El éxodo rural forzado y la migración a regiones fronterizas con otros países. Los campesinos ya no tienen futuro en sus lugares de residencia y son obligados a migrar a las ciudades o a otras regiones lejanas.

- El modelo tecnológico adoptado en las agriculturas periféricas sigue una lógica únicamente consumista de productos agroindustriales producidos por empresas transnacionales. Y no tienen ninguna relación con el clima, condiciones de suelo, de nuestros países. Es un modelo tecnológico trasladado mecánicamente de los países centrales, y están trayendo enormes consecuencias, incontrolables, tanto para los recursos naturales disponibles, cuanto para la sobre vivencia del hombre, así como para el aumento permanente de la productividad por hectárea.

Tenemos también el problema de la concentración del capital industrial y comercial que domina el comercio e industrialización de los productos agrícolas. Está concentrado geográficamente en regiones más desarrolladas del país y en manos oligopólicas de empresas transnacionales. Afectando, por supuesto, al desarrollo agrícola, ya que hoy en día la mayoría de los alimentos pasa por procesos agroindustriales. Esas son las características principales de lo que ocurre en el medio rural de nuestros países periféricos, y que determinan que sí siga existiendo un problema agrario fundamental. Problema agrario que tiene un carácter de clase.

Existe y afecta a la población pobre, a los trabajadores; pero para las élites colonizadas, para las burguesías locales que solamente piensan en ganancia, de hecho no hay más problema agrario porque, a parte de todos estos problemas señalados, ellas todavía logran obtener ganancias con la producción agropecuaria. Y si hay ganancias, no hay problema agrario.

El agravamiento del problema agrario con las políticas económicas neoliberales
El problema agrario existe y tiene sus raíces en el modelo de desarrollo capitalista adoptado históricamente por nuestras élites colonizadas y dependientes. Pero, en la última década se agravó aún más, con la adopción de las políticas económicas llamadas neoliberales.

O qué significan esas políticas para la agricultura y el medio rural? Significan un agravamiento del problema agrario. Porque la adopción del modelo neoliberal representa la sumisión completa de las élites nacionales que abandonaron totalmente proyectos de desarrollo nacional y se sometieron a la voluntad del capital financiero, y del capital extranjero, en nuestros países. Toda la política económica se basa en la apertura de los mercados para las mercancías industriales y agrícolas de los países centrales y controladas por empresas transnacionales.

Por otro lado, representa una forma de explotación de nuestra riqueza, ya no más a través de grandes plantas industriales, o de materias primas baratas, sino que ahora a través de elevados tipos de interés pagados al capital financiero, que chupa de nuestros países por el pago de royalties. O disfrazada por tipos de cambio irreales.

La agricultura de nuestros países está siendo destrozada. Y orgullosamente la burguesía dominada, se ufana al decir que ahora la agricultura pesa muy poco en el PIB nacional, y que la población rural es minoritaria en el país. Como signos de modernidad. Cuando, en realidad, representan signos de mayor miseria y pobreza. Y sobre todo de abandono de cualquier proyecto de desarrollo autónomo, nacional y al servicio de las mayorías. Pero, si por un lado el neoliberalismo va a destrozar la autonomía de nuestras agriculturas, si poco le importa el destino de las amplias mayorías de la población rural. Por otro lado, la propuesta de reforma agraria, de resolución del problema agrario, ahora más que nunca, se ha vuelto un problema nacional, un problema de clase.

Y al contrario de lo que sucedió en Europa y Estados Unidos, donde fueron las burguesías nacionales quienes resolvieron el problema agrario, en Latinoamérica y en el Tercer Mundo el problema agrario solamente podría ser resuelto ahora por las fuerzas populares. Es más, la implantación de una reforma agraria en la actualidad no se limita a combatir la concentración de la propiedad, de los "resquicios feudales", sino que una reforma agraria tendrá que combatir todas las características señaladas arriba, como parte del problema agrario, y en esa medida, se transforma no en solución del desarrollo capitalista, sino que exige cambios estructurales profundos de nuestras economías, que la burguesía nacional no quiere y no tiene ni voluntad ni capacidad de impulsarlos.

En esa medida, si por un lado el neoliberalismo agudizó los problemas económicos y sociales de los países dependientes, por otro lado, profundizó las contradicciones de clase, que nos llevaron a que la propuesta de reforma agraria sea en realidad una propuesta de cambios de la economía, de cambio de los lazos de dependencia. Una propuesta de liberación nacional de nuestros pueblos.

Antecedentes de la reforma agraria en Venezuela
Para las instituciones internacionales, la temática de la reforma agraria en Latinoamérica tiene su origen en la distribución muy desigual de la posesión de las tierras rurales, junto con una muy extendida pobreza rural. En Venezuela, la mayor concentración de la pobreza se ubica en poblaciones menores de 25.000 habitantes y en las áreas rurales (74%). Esto orienta la problemática hacia la superación de la pobreza rural como objetivo principal de las reformas y no hacia la distribución de tierras. Por si sola la distribución de tierras no es una condición suficiente para lograr el mencionado objetivo. En general, la eficacia de una reforma agraria depende de la creación de un mercado formal y homogéneo de la propiedad. La titularidad de la tierra es entonces una condición necesaria para el funcionamiento de un mercado de tierras formal. La atención de los entes gubernamentales

encargados de la problemática agraria debe concentrarse en la acción de las instituciones de la propiedad. Sin propiedad formal no puede haber mercado, si se entiende apropiadamente al mercado no sólo como un mecanismo de transacción; si no como un principio para organizar la actividad económica en una sociedad.

Para que el mercado cumpla esta función de organizador requiere de un producto homogéneo, condición que no se cumplirá mientras existan tierras formales e informales. Esto último, debe distinguirse de la propiedad individual y comunal, el mecanismo de mercado se agiliza con la formalización de la propiedad ya sea individual o comunal. Venezuela ha evolucionado en estos aspectos en los últimos años al acelerar los procesos de titularización y por ende en la estructuración de un mercado formal de tierras. Los derechos de propiedad no sólo afectan la capacidad de las familias de producir para su subsistencia y para el mercado, su condición económica y social, también afectan los incentivos al trabajo y a la sustentabilidad productiva. Uno de los mayores beneficios de la titularización es el acceso al crédito. El sistema financiero formal tiene pocos incentivos para realizar préstamos a productores que no poseen los derechos de propiedad.

Estos derechos pueden dar acceso a tales fuentes de financiamiento activando la demanda por insumos y factores fijos de producción. Si bien la titulación puede facilitar el acceso a las fuentes de financiamiento, la demanda por tales créditos puede verse limitada por los costos de transacción, la escala de operación, los ingresos potenciales y el nivel de riesgo. En tal caso, se hacen necesarios programas regionales muy bien dirigidos al segmento de pequeños productores y campesinos, en los cuales se les preste apoyo en las áreas de infraestructura y compra de insumos.

Comportamiento de la agricultura venezolana a partir de 1960
A partir de 1960 tienen lugar para la agricultura venezolana una serie de acontecimientos que la caracterizan y condicionan para su desarrollo futuro. La creciente aceleración y expansión de la actividad de los grupos empresariales, es lo que constituye la línea principal de su desarrollo ya iniciado antes, pero ahora afianzado y con una capacidad de crecimiento aun mayor.

La promulgación y ejecución de la Reforma Agraria acapara la atención hacia el sector agrícola en los primeros años de la década. Sin embargo, su incidencia en el comportamiento de la agricultura ha sido en realidad mucho menor de lo que pudiera haberse esperado hace quince años, y lo que es aun más claro, su papel dentro de la actualidad agrícola y al menos en un futuro próximo, es y será más marginal. Tanto las incidencias del proceso de la Reforma Agraria, como sus logros y sus principales limitaciones han sido recientemente evaluados llegándose a conclusiones como las siguientes:

1. "Los niveles de ingreso alcanzado dentro del sector reformado, están entre los más bajos del sector rural productor."
2. "La incorporación de las masas campesinas al proceso de Reforma Agraria ha sido lenta, existiendo en la actualidad un contingente significativo de sujetos del mismo, que conforman el grueso de los jornaleros agrícolas y los desempleados y sub-empleados estacionales del campo que aun carecen de tierra"

Es decir, el proceso de desarrollo agrícola de tipo empresarial ha arrollado y aun se ha servido del proceso de Reforma Agraria, para consolidarse como el factor dinámico y claramente predominante del agro venezolano, y ha sido la base de la expansión de la agricultura los últimos quince años.

Situación actual
El proceso de reforma agraria fue producto de un consenso nacional donde se consagró un modelo de propiedad con una función social y la expropiación se contempló como castigo para los absentistas y rentistas. La reforma se concibió como un medio de transformación social democrática para evitar la violencia en las áreas rurales, dando lugar a un nuevo movimiento campesino fuerte y extendido nacionalmente. La aplicación de este modelo canalizó las aspiraciones de campesinado y existen pocas dudas que fue el principal frente antiguerrillero y la causa de la formación de una clase media campesina. Los indicadores agrarios, ambientales y económicos señalan a la reforma como parte del crecimiento agrario de los sesentas y setentas. Asimismo, se le atribuye a la distribución de tierras en los planes de reforma agraria el aumento de la pequeña propiedad en números absolutos y relativos. Aunque no existe un catastro confiable, se estima que la reforma ha afectado a 12 millones de hectáreas, entre 1960 y el 2000, período en el cual se han dotado o entregado alrededor de 8 millones de hectáreas. No obstante, a partir de los ochentas, se observa que el diseño de los planes de reforma agraria se desviaron de la concepción integral de la reforma y de la planificación nacional. Esto ha creado una demanda potencial de unos 400.000 productores que actualmente explotan menos de 100 has. Y que ocupan alrededor de 17% de la superficie total aprovechable. Parte de esta demanda se podría satisfacer con la disponibilidad de unos 3,3 millones de has que posee el Instituto Agrario Nacional. Asimismo, se calcula en 120.000 los ocupantes de tierras del referido Instituto o que explotan bajo arrendamiento tierras municipales, todos los cuales deben regularizar la tenencia de sus explotaciones.

La Reforma Agraria hoy
Cuando han transcurrido 25 años de esa primera evaluación, es decir, a 35 años de iniciada la Reforma Agraria, la situación parece no haber cambiado substancialmente. El Informe Anual de Provea sobre la situación de los derechos humanos en Venezuela, correspondiente al período octubre 1994 - septiembre 1995 hacía la siguiente reseña:

En 35 años la situación no ha cambiado demasiado, al punto que el Informe de Provea coincide con el del Cendes al señalar que una de las causas que explican los escasos logros en materia de reforma agraria es "la poca importancia que el sector agropecuario ha tenido y sigue teniendo en el país"6. Tanto el Cendes como Provea, en momentos históricos diferentes, concuerdan en señalar a la marginalidad del sector y a la ausencia de una política que rescate la prioridad de la reforma agraria, como factores que han obstaculizado la realización efectiva de medidas destinadas a asegurar el derecho a la propiedad de la tierra y de la seguridad jurídica de la tenencia.

Según la introducción, la Ley pretende lograr una distribución más justa de las tierras rurales y aumentar la productividad del sector agrario. Se pretende eliminar el latifundio. Se pretende mejorar el uso de la tierra evitando la acumulación o tenencia de tierras ociosas que no cumplan una función social determinada, principalmente la seguridad agroalimentaria.

• Principios que deberían estar incluidos.

El principio de "banco de suelos" sería conveniente para el desarrollo sustentable rural. Se trata de reconocer el hecho que los suelos de vocación agraria pueden ser conservados bajo uso forestal, bien de vegetación natural o plantaciones con fines de producción. En este último caso una plantación con turno de por lo menos cinco años, constituye una modalidad de mínima labranza, pues el suelo se altera solamente una vez cada cinco años y el uso de pesticidas puede ser evitado y el uso de fertilizantes puede producirse una vez por turno. Lógicamente, entre más largo el turno, mejor la conservación del suelo. En cualquier momento estos suelos puede ser reconvertidos al uso agrícola. Un monitoreo permanente de los suelos permitiría conocer los efectos reales sean éstos positivos o negativos, lo cual es muy poco probable, aun en el caso de especies como los eucaliptos.

• Análisis a la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.

La referida Ley contiene 281 artículos más 16 dispositivos transitorios y 3 dispositivos derogatorios todos ellos en 7 títulos y 34 capítulos. Se dispone la creación de tres instituciones administrativas más figuras o instancias judiciales.

El objetivo aquí es reflexionar sobre el impacto que dicha Ley tendrá sobre las actividades forestales, especialmente las productivas en el establecimiento y manejo de plantaciones y él maneo del bosque natural.

Podemos comenzar por señalar lo que en este momento tenemos a mano y lo que no tenemos.

Tenemos:

No tenemos:

1. el Reglamento correspondiente que pudiera clarificar algunas cosas
2. precedentes jurídicos "jurisprudencia" que ayude a interpretar las diferentes disposiciones (se supone que las diversas decisiones en el marco de la Ley de Reforma Agraria no son aplicables)
3. información de cómo se va a instrumentar la Ley (interpretación de textos de artículos, las intenciones de los redactores vs. las de los eventuales ejecutores)
4. una apreciación de los verdaderos resultados que se obtendrán con la ejecución de la Ley

Es a este último aspecto lo que queremos acercarnos en este evento: una primera aproximación en lo referente al sector forestal

El sector rural es un sistema complejo:

• tierras
• actores
• recursos económicos
• ambiente económico, político y social en que se desenvuelve (el sistema rural inmerso en el sistema nacional)

Como sistema va a tener un comportamiento, especialmente una forma de responder a la implementación de la Ley

Resultado deseado (intención de la Ley) (entrada –input-)

Acción (instrumentación, ejecución) (entrada –input-)

El Sistema rural

Respuesta – Resultado real (salida –output-)

Sistema simple: más predecible

Sistema complejo: menos predecible Es más difícil pronosticar los resultados reales, es decir, la respuesta del sistema a las acciones

Comparación: respuesta real vs. respuesta esperada (la intención, resultado deseado)

Entonces la preocupación es ¿cuál será el resultado real de la aplicación de la Ley? ¿Cómo responderá el complejo sistema rural venezolano? ¿Cómo responderá el sector forestal?

La complejidad puede apreciarse en lo referente a los dos elementos: las tierras y los actores

Economía Agropecuaria
Se produjo una decadencia definitiva de la agricultura como consecuencia de la emigración de los campesinos a la ciudad y hacia los campos petroleros, por falta de una política de gobierno adecuada.
Se realizaron varios intentos de reforma agraria, hasta llegar a la reforma de 1960. Esta Ley de Reforma Agraria tuvo varios objetivos entre ellos transformar al país en sus estructuras agrarias, la eliminación del latifundismo por un sistema más justo que beneficiara a los campos, permitir la participación de los campesinos en el movimiento socio-político de la nación y por último el desarrollo de la tecnología en los campos para lograr mejor aprovechamiento de la tierra. Para que esta ley tuviese éxito era necesario el establecimiento del campesinado en las tierras.
Desafortunadamente, esta ley fracasó por varias causas como la tenencia de las tierras por parte de los latifundistas, desconocimiento de nuevas técnicas modernas, poca inversión en el sector, plagas y enfermedades que bajaron la producción, falta de un adecuado sistema de mantenimiento y la escasez de mano de obra.
Estos atrasos y problemas de la agricultura crearon serios problemas al desarrollo industrial y repercute de forma negativa en el nivel de vida de toda la población consumidora del país y Venezuela se ve obligada a importar productos que podrían ser producidos en el país como el maíz, caraotas, frutos y hortalizas.

Impacto Económico y Fiscal del Proyecto de Ley de Reforma
La suspensión del Decreto con Fuerza de Ley, desde el punto de vista económico y fiscal, significa retrasar los posibles efectos del Decreto de Ley en un período de seis meses. El impacto fiscal se deriva de dar una solución integral a casi 400.000 productores y campesinos, a los cuales se dirige el esfuerzo financiero planteado en el Decreto. Dar atención al problema de este segmento poblacional requerirá un período de tiempo que se puede estipular en cinco años. Este es el período estándar que se utiliza cuando se formula un proyecto de reforma agraria. El impacto presupuestario de dar atención al sector se puede prorratear en 5 años, obteniendo de esta forma el impacto fiscal del período de un año. La experiencia internacional indica que hay varios niveles de atención al problema de estas familias de productores y campesinos.

El nivel de atención depende fundamentalmente de las restricciones presupuestarias y de la equidad de los programas de atención. Programas de menor nivel de atención permiten dar más soluciones básicas expandiendo el número de beneficiarios, y por lo tanto son más equitativos. Generalmente, dentro de este esquema existe un nivel de atención mínima básicamente dirigido al combate de la pobreza. Este nivel mínimo de atención incluye salud, educación, y ciertos subsidios a los insumos agropecuarios. Un nivel de atención mínima se sitúa en promedio en los 2,5 millones de bolívares por explotación o familia. El segundo nivel de atención incluye las mejoras sociales del mínimo nivel, agregando aportes financieros para las mejoras de vivienda y de infraestructura. El segundo nivel tendría un costo fiscal de alrededor de 5,0 millones de bolívares por familia. Por último, el tercer nivel incluye la atención social y productiva, como se entiende el concepto de finca estructurada del Decreto con Fuerza de Ley N.1546. La experiencia de los proyectos de reforma agraria indica que los recursos necesarios para formalizar una unidad productiva estructurada es de alrededor de 21,00 millones de bolívares. El tercer nivel incluye la atención social (salud, educación e infraestructura) y la atención productiva a través de créditos para la adquisición de insumos y factores fijos de producción.

En cuanto a los ingresos del fisco por la aplicación de la Ley de Tierras, estos provendrán de la recaudación en concepto del impuesto sobre tierras ociosas. El impuesto grava la infrautilización de tierras rurales privadas y públicas. Quedan exentos del impuesto las tierras cubiertas de bosques naturales, las tierras no aptas para explotación agropecuaria, las explotaciones de menos de 15 has cuyos propietarios sean agricultor principal y las tierras pertenecientes a órganos y entidades públicas que no estén explotadas por privados. A los efectos del impuesto se entiende por tierras infrautilizadas aquéllas con vocación agrícola, pecuaria o forestal que no alcancen el rendimiento idóneo. Este rendimiento se define como el ochenta por ciento (80%) del promedio nacional por tipo de actividad.

Por ejemplo: si el rendimiento promedio de la soja es 1,2 ton por ha y el precio promedio nacional a los productos es 104.000 bolívares, el rendimiento idóneo por ha sería de 124.800 bolívares por ha; están sujetas al impuesto las tierras que no alcancen un rendimiento del 80% de los 124.800 bolívares, o sea 98.600 bolívares. La alícuota del impuesto será progresiva, partiendo del 1% para las tierras que alcancen entre 70-79.9% del rendimiento idóneo hasta el 12% para las tierras con rendimiento menores al 30% del rendimiento idóneo. Es necesario aclarar que la base imponible a la que se aplicará la alícuota es la diferencia entre el rendimiento idóneo y el rendimiento real. Siguiendo con el mismo ejemplo: si una tierra obtiene el 40% del rendimiento idóneo, entonces la base imponible será (124.800-49.920=74.880 bolívares); el impuesto en este caso será, 74.880 bolívares (base imponible) por 3% (alícuota), equivalente a 2.250 bolívares.

Dado un valor medio de la tierra para el cultivo de cereales y oleaginosas de 500.000 bolívares, el impuesto en este caso sería menor al 0.5% por ciento del valor patrimonial. Este porcentaje está muy debajo del que se aplica en el impuesto a los activos empresariales (1.75%), pero a su vez será un impuesto muy costoso en cuanto a recaudación. A diferencia de la actividad industrial y comercial, la actividad agropecuaria está dispersada en el espacio

y los rendimientos de producción son altamente variables. Estas características de la actividad agrícola, van hacer que la aplicación del impuesto a las tierras infrautilizadas sea compleja y requiera quizás de más recursos que los montos recaudados por el impuesto. Esta situación cambiará en el largo plazo, cuando se definan las poligonales agrícolas, debido a que se ampliará la base imponible con las tierras de potencial productivo.

El desarrollo agrícola dentro del marco político e Institucional Venezolano
En nuestra opinión, el proyecto de ley de Desarrollo Agrícola y Seguridad Alimentaría se enmarca en el esfuerzo de lograr mecanismos normativos eficaces que garanticen el mantenimiento de cierto orden y estabilidad, dentro del ámbito económico-social nacional caracterizado por el deterioro en los términos de intercambio, inestabilidad en los flujos internacionales de capital; así como una mezcla de perturbaciones externas y de orden político que contribuyen a generar alzas generales y sostenidas en los precios, tasas de cambio inestables y sistemas financieros frágiles; la existencia de grandes mayorías excluidas en situación de marginalidad y pobreza crítica en la población venezolana.

Si bien es cierto que se plantea al Estado como promotor de la producción y el abastecimiento del mercado interno en condiciones de transparencia y competencia, en un marco jurídico que otorgue a los agentes económicos instrumentos legales eficaces (Artículo 6), predomina lo que De la Cruz (10) denomina el estilo de administración democrático-populista, cuyos orígenes se remontan en la década de los años cuarenta Gómez (13) y que se profundizan a partir de 1958 con la caída del régimen militar de Marcos Pérez Jiménez.

La condición de burocrático-populista, se basa en la búsqueda de la colaboración de clases, utilizando mecanismos de distribución de la renta petrolera Romero (18), a través de asignaciones presupuestarias. Este rol jugado por el Estado en el proceso de desarrollo económico venezolano, lo convierte en un minimizador de los conflictos sociales, los cuales en vez de emerger como conflictos de clases, emergen como pugnas distributivas o demandas sobre organismos nacionales, estadales o municipales Brian, Levine y Rey (7). Es así, que al producirse el derrocamiento de la dictadura en 1958, el Estado venezolano debe atender dos grandes demandas según Ochoa, Valladares y Colmenares (19): ¨1) La promoción y estímulo de la economía por sustitución de importaciones y 2) Las demandas sociales reprimidas que están directa o indirectamente relacionadas con el modelo económico.

Ahora bien, se considera que en forma general este proyecto de ley res-ponde a las premisas arriba expuestas. Pero además de lo anterior, el texto está organizado en torno a una estructura de presencias y ausencias, de tal forma que los autores se han propuesto llenar el vacío dejado por las legislaciones anteriores en esta materia. La estrategia comienza en el primer párrafo de las consideraciones previas y el Artículo 1 donde se expresa: ¨... se consideró elaborar un instrumento marco, consagratorio de principios y unificador de normas, bases jurídicas fundamentales sobre las cuales se sustentarán las políticas y programas que a partir de su promulgación deberán orientar el desarrollo agrícola del país.

Por otra parte, los autores, basándose en la norma constitucional, colocan al Estado como el ente garante y fundamenta su función reguladora en aquellas áreas que lo precisan, destacando especialmente su papel de promotor y de fomento, de coordinación, concertador, planificador y propiciador de la descentralización agrícola. Es decir, se parte de la ausencia de un sector empresarial capaz de liderar el desarrollo agrícola, o con la suficiente credibilidad como para contener los aspectos negativos del mercado.

Además, el Estado actuando en su papel de planificador del desarrollo, coloca al Ministerio de Producción y Comercialización como el organismo público encargado de organizar el Sistema de Planificación Agrícola y Agroalimentaria, incluyendo al sector privado para el diseño de programas y proyectos, su evaluación y ejecución (Artículo 13). Más aún, la Ley Orgánica de Presupuesto anualmente asignará recursos suficientes para la ejecución de los programas de desarrollo agrícola en el ámbito nacional y regional (Artículo 9). En tal sentido, la COPRE señala que: ¨ En términos generales, la planificación en Venezuela ha sido una actividad técnica con participación limitada en los niveles decisorios y normativos de la Administración Pública. (9).

Por lo tanto, es pobre la vinculación entre lo que se ha planificado y la correspondiente acción administrativa operativa relacionada o no con el presupuesto fiscal asignado. Más bien la planificación ha propiciado mecanismos, según Ochoa, Valladares y Colmenares: Para propiciar la burocracia y la legitimación del Estado¨. Las razones por las cuales en Venezuela la planificación no ha alimentado los procesos de decisiones son según la COPRE los siguientes:

¨En primer lugar, la relativa abundancia de recursos del Estado que ha permitido enfrentar sus obligaciones, sin necesidad de afinar la toma de decisiones. En segundo lugar, el sentimiento de transitoriedad en los cargos conduce por lo general a un pragmatismo, frente a los cuales, la planificación en su forma no tiene respuestas oportunas. En tercer lugar, la insuficiencia de mecanismos legalmente establecidos, para obligar a la participación y para permitirla en la práctica (9). Aún cuando el proyecto de ley reconoce el rol del mercado, la competencia (Artículo 6) y el papel de los compromisos y acuerdos internacionales, recogidos en el literal ¨c¨ del Articulo 2 del proyecto, el plan sigue siendo un instrumento de legitimación (11).

En lo referente al papel de coordinador y concertador, el Estado asigna nuevamente al Ministerio de Producción y Comercialización como ente rector de todo lo relacionado con la actividad agrícola y, a los fines de la integración armónica con las políticas generales de la República, coordinará las acciones que correspondan con el resto de los Despachos Ministeriales, las Gobernaciones y las Alcaldías (Artículo 7).

En este aspecto, a pesar de lo establecido en el Artículo 11 del proyecto (referido al proceso de descentralización a los niveles estatales y municipales), así como lo expresado en el Artículo 12 (referido al establecimiento de instancias de coordinación y concertación nacional entre las instituciones y los agentes públicos y privados), el proyecto de ley ratifica el carácter centralista de las decisiones en esta materia, debido a que encarga al órgano rector la potestad de establecer las respectivas instancias y la promoción de las acciones correspondientes a la implementación de la coordinación y concertación que se enuncia.

Lo anterior deja claro, que el proyecto abre las puertas al regulacionismo y la discrecionalidad. En primer lugar, porque es una ley marco y se espera que ésta norma sea complementada con legislación de carácter especial, tanto en materia financiera, comercial, de tenencia de la tierra, entre otras. Por otro lado, no evita, que el sistema formal de control (Capitulo II, Título VII, referido a las disposiciones finales) funcione debidamente y esto quizás se origine como lo mencionan Ochoa, Valladares y Colmenares: ¨...a los intereses de los sectores dominantes del partido y de sus amigos que al cumplimiento de la ley ¨ (15).

En resumen, se está nuevamente en presencia de una legislación cuya configuración ha originado un conflicto de intereses, tanto de los gremios del campo, como los de la banca y la agroindustria, amenazando en convertirse, siguiendo a Braudillard (8): ¨ En un puro juego de reglas flotantes y arbitrarias, un juego de catástrofe ¨. Sin embargo, se impone la garantía de respuestas ágiles y de cumplimiento legal y quizás moral que aseguren un marco de confianza para la inversión a la luz de los acuerdos suscritos, bajo los principios de la Organización Mundial del Comercio y otros acuerdos que en materia comercial ha suscrito Venezuela.

Desarrollo agrícola y financiamiento
Al crédito agrícola se le puede considerar como una de las herramientas del desarrollo en el sector agropecuario, entendido éste como un catalizador del crecimiento con justicia social, Urdaneta (21). En Venezuela, la estructura financiera se ha caracterizado por un predominio de instituciones financieras de depósitos, cuya característica esencial era efectuar operaciones activas de corta duración; mientras que los requerimientos de capital para las empresas privadas no financieras optó por dos vías alternas: Mediante recursos que el Estado ha canalizado con el propósito de crear o capitalizar empresas (a través de entes como la Corporación Venezolana de Fomento, Corpoindustria, Bandagro, etc.) o por medio del financiamiento externo. Bello (6). El sector agrícola venezolano no fue una excepción. De hecho, la acción institucional en materia de financiamiento a largo plazo para éste sector tiene antecedentes como: Fondo Nacional del Café (fundado en 1959); Almacenes Agropecuarios (fundado en 1962); Fondo de Desarrollo Algodonero (fundado en 1962); Fondo de Desarrollo Frutícula (fundado en 1966); Banco de Desarrollo Agropecuario (fundado en 1967); Fondo de Crédito Agropecuario (fundado en 1974); FRONCREI (fundado en 1974), entre otros. También se adoptaron medidas de política monetaria para fomentar el financiamiento, como fue por ejemplo, el Decreto No. 1249, de octubre de 1975, que obligaba a la Banca Comercial, BANDAGRO y el ICAP a destinar una parte de sus recursos al financiamiento del sector y el establecimiento de tasas de interés preferenciales.

Lo cierto es, que tanto el sistema de banca de segundo piso (Fondos del Estado) como de los bancos de primer piso, especialmente los bancos comerciales en su conjunto hacen que el desarrollo agrícola carezca de una base institucional e instrumental suficiente y después de la crisis financiera de 1994, precaria. Además, el proyecto de ley de Desarrollo Agrícola y Seguridad Alimentaria (16), enfatiza la utilización de organismos como el FCA o FONCREI para el financiamiento a largo plazo de éste sector y de la Banca Comercial para el financiamiento del Capital de Trabajo y Créditos para producción de Leche o Carne entre otros productos. Es decir, el proyecto no explora nuevas formas de financiamiento, ratificándose la persistencia de una insuficiente estructura institucional para el financiamiento del pequeño y mediano productor en un ambiente de inestabilidad en el mercado de dinero.

Ahora bien, ¿cuáles fueron las razones para que el sistema financiero tanto público como privado, de primer piso y de segundo piso se vean imposibilitados de financiar el desarrollo agropecuario venezolano actual? Desde el punto de vista de los organismos de financiamiento del sector público como BANDAGRO, fue intervenido un 12 de enero de 1981 como consecuencia de sus reiteradas infracciones a la Ley de Bancos y otras Instituciones de Crédito y por haber incurrido en situaciones agudas de iliquidez (debido principalmente a que un porcentaje elevado de su cartera estaba inmovilizada), que podrían ocasionar perjuicios para sus depositantes y acreedores. Posteriormente, el 22 de enero de 1991, el Ejecutivo Nacional le revocó la autorización de funcionamiento. Urdaneta (20).

Por otra parte, organismos como el FCA o el FONCREI presentan las siguientes limitaciones:

1. Dependen, en un porcentaje importante, de las asignaciones presupuestarias.

2. Por ser bancos de segundo piso, delegan la responsabilidad del otorgamiento del crédito al banco de primer piso.

3. El tiempo necesario para procesar los trámites es largo, debido a que este tipo de organismos no cuenta con sucursales al menos en las principales capitales del país.

4. Los productores consideran que las tasas de interés, la cual es un promedio de las tasas activas de los bancos comerciales privados más importantes del país, son elevadas.

5. En el caso del FCA, el diferencial de intereses entre lo que el intermediario financiero (banco de primer piso) cobraría (a una tasa de interés de referencia de los 6 primeros bancos comerciales) y lo que el fondo recibe (por los fondos suministrados a una tasa de interés que sería igual a la tasa promedio de los depósitos de ahorro y a plazo fijo a 90 días de los seis primeros bancos), es insuficiente para cubrir sus costos financieros y operativos. Por esta razón la banca comercial no se encuentra estimulada a otorgar créditos por esta vía, aun cuando si el diferencial promedio anual fuese inferior al 5%; el F.C.A. procedería a compensar en estos casos la diferencia a favor de los intermediarios.

No obstante, se deben mencionar una serie de razones, que desde el punto de vista de los beneficiarios de los créditos agrícolas y de los ejecutivos bancarios, han incidido negativamente en la recuperación del crédito agrícola:

1. Falta de coordinación de los programas crediticios agropecuarios con los de desarrollo.

2. Inspección y supervisión ineficaz de las garantías dadas al instituto crediticio.

3. Destino del crédito hacia otros fines.

4. Apatía de los ejecutivos bancarios de adoptar medidas drásticas para la recuperación de créditos.

5. Falta de disciplina en la responsabilidad contraída a la hora de cancelar las deudas.

6. Carencia de normas severas en el análisis de los créditos y proyectos.

7. Comités de bancos comerciales, que en gran medida, aprobaban solicitudes de créditos a los productores alejados de las normas y principios fundamentales de análisis económico-financiero.

En el caso de los Bancos Comerciales, su situación los coloca como un mal necesario. Esta situación se patentizó después de la crisis financiera y de la eliminación de la tasa agrícola y otras preferencias para el sector agrícola. En este sentido, la dificultad de financiarse vía banca comercial se encuentra en:

1. Tasas de interés elevadas, pero sobre todo, inestables, debido a factores de orden macroeconómico.

2. Endurecimiento de las exigencias a la hora de solicitar financiamiento, gracias a la nueva normativa de la Superintendencia de Bancos en esta materia.

3. Las condiciones de negociación, tanto en plazos como en garantías, son más exigentes tomando en cuenta que los contratos bancarios en esta materia son unilaterales, de adhesión y reales entre otros caracteres jurídicos Azuero (3), dado que a partir de que el banco hace entrega del dinero, el cliente productor corre con todas las obligaciones emanadas de ese contrato.

En consecuencia, el proyecto de ley de Desarrollo Agrícola y Seguridad Alimentaria no hace planteamientos novedosos en materia de financia-miento agrícola y lo deja casi todo en manos de la banca privada comercial o universal, cuyos intereses, por la naturaleza del negocio agrícola y de la banca no coinciden sino para cierto tipo de financiamiento a corto plazo y no para el pretendido desarrollo que trata de impulsar el proyecto. Ahora bien, se debe hacer esfuerzos para que el financiamiento agrícola se fundamente sobre bases más diversificadas, donde puedan entrar otro tipo de instituciones de carácter financiero como son, por ejemplo, las Cooperativas de Crédito Agrícola y los Fondos Regionales de Financiamiento Agrícola.

Nuevas Alternativas de financiamiento Agrícola: La experiencia del Instituto para el Desarrollo y Financiamiento Agrícola (IDFA-Zulia). A pesar que el proyecto de Ley de Desarrollo Agrícola y Seguridad Alimentaria, en su artículo 3 literal ¨f¨ y artículo 46, preveen la descentralización de aquellos servicios relacionados con el sector agrícola y la creación de los fondos estatales o regionales para el desarrollo integral de la actividad agrícola, ya se cuenta en la actualidad con esta experiencia, materializada en el IDFA. El Instituto para el Desarrollo y Financiamiento Agrícola (17), es un fondo creado mediante una ley regional sancionada el 19 de enero de 1996 por la Asamblea Legislativa del Estado Zulia y publicada en Gaceta Oficial No. 97 Extraordinaria. Este fondo adscrito a la Gobernación del Estado Zulia, de carácter autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propio independiente del fisco regional (Artículo 1 y 2 de la ley del IDFA).

Tiene como misión, contribuir a través de sus programas de apoyo crediticio al productor agropecuario, con el incremento de la producción, la productividad y la rentabilidad de este sector con la finalidad de lograr alcanzar progresivamente la seguridad alimentaria necesaria para la soberanía y el desarrollo competitivo del sector agrícola en el ámbito regional y nacional.

Dentro de los objetivos prioritarios de este instituto, contemplados en el artículo 4 de la ley del IDFA (17), se destaca: la promoción y desarrollo de la actividad del pequeño y mediano productor rural de los subsectores agrícola animal, vegetal, pesquero y forestal; así como también el desarrollo de la artesanía y la pequeña agroindustria local. Además, la ley destaca el establecimiento de convenios de asistencia técnica y científica a los pequeños y medianos productores rurales, con organismos tales como el Instituto Agrario Nacional (IAN); Ministerio de Agricultura y Cría (MAC), ICAP, Corpozulia, Planimara, Gobernación del estado Zulia, Universidad del Zulia y otras universidades del estado (Artículo 10 ley del IDFA).

Según el artículo 9 de la ley del IDFA (17), el destino de los créditos otorgados se dirigirán preferentemente a las labores de preparación de actividades agrícolas; adquisición de insumos, equipos y maquinarias agrícolas además de semovientes; siembra y comercialización de los productos, sin olvidar lo referente a la construcción y el mantenimiento de infraestructura. Un hecho importante a destacar es que el IDFA actúa como ejecutor y cooperador del Sistema Nacional de Financiamiento Agrícola (SINFA), captando para la inversión agrícola regional, los recursos financieros disponibles en las diferentes fuentes regionales, nacionales e internacionales y mantiene, asimismo, convenios de cofinanciamiento con el Fondo de Crédito Agropecuario (FCA).

El Desarrollo del Mercado de Tierras en Venezuela
En Venezuela, desde la conquista, los productores agrícolas han tenido acceso a la tierra agrícola mediante procesos esencialmente no mercantiles (invasión, clientelismo, uso de poder político, etc.). Sin embargo, desde fines de los años cincuenta, se ha desarrollado un mercado de la tierra en el ámbito nacional, al cual los agricultores y ganaderos se dirigen a a realizar sus ofertas y demandas.

Este mercado se compone de tierras privadas así como bienhechurias fomentadas en terrenos públicos. En este sentido la reforma agraria, iniciada en Venezuela hace 41 años, ha jugado un papel relevante al titular las ocupaciones formalmente ilegales herederas de la composición colonial.El desarrollo histórico de la distribución de la tierra en Venezuela dio como resultado un sistema dicotómico de propiedad donde predomino un sistema de plantación-conuco en la región central y un sistema de ganadería intensiva en el hato de los llanos. Las plantaciones orientaban su producción al mercado externo. Estos dos sistemas de producción fueron determinando un patrón de concentración de la propiedad debido a su expansión productiva. Por su lado, la producción familiar campesina corresponde a una evolución de las formas indígenas (áreas de los Andes, y el Macizo Oriental) o de los pueblos de misiones. El sistema de producción campesino, al no tener una vocación expansiva ha visto reducido, en términos relativos, su participación en la tenencia de la tierra.

Este panorama histórico puede considerarse, en términos generales, como representativo de la tenencia de la tierra hasta avanzado el siglo XX, a pesar de la pérdida de vigencia de la hacienda como eje de desarrollo agrícola en la región central a partir de los años veintes.

A partir de 1950, se desarrollan medianas empresas con características tecnológicas nuevas cuya producción se orienta hacia el mercado interno. Para 1961, las empresas de mediana superficie aportaban alrededor del 50% de la producción agrícola del país. Al mismo tiempo, el hato llanero inicia un proceso de modernización mientras buena parte del sistema productivo de las haciendas se va reestructurando hacia explotaciones medianas debido en particular a la reforma agraria. El proceso de reestructuración da origen al desarrollo de unidades de explotación campesinas que aplicaron paquetes tecnológicos de explotaciones medianas dando lugar a la sub-optimización de los recursos.

Todas estas formas de desarrollo productivo agropecuario obtuvieron el control de la tierra en el marco de procesos políticos en los cuales el Estado ha ocupado siempre un papel determinante. Los sucesivos gobiernos, desde la Corona hasta la actual Administración, organizaron la transferencia al control privado del patrimonio territorial público. El proceso fue cambiando de figuras jurídicas que van de la merced colonial a los programas vigentes de reforma agraria, pasando por las enajenaciones de baldíos en el siglo XIX. Gran parte de las reformas jurídicas regularizaron situaciones de hecho originadas en la ocupación o en el despojo. Algunos estudios destacan la importancia de la reforma agraria implementada a partir de 1958, pero los resultados obtenidos no parecen coincidir con las opiniones emitidas. Al observar la evolución de la tenencia de la tierra (Cuadro I), vemos que la reforma agraria no tuvo influencia decisiva en el ámbito de transformación de la estructura de explotaciones pequeñas. Esencialmente existió un incremento de la importancia relativa (de 20,3% a 34,3%) de la superficie de las explotaciones de tamaño medio (de 50 a 1.000 ha), las cuales supuestamente no eran el objetivo central de la reforma agraria. En cambio, las pequeñas explotaciones ven su importancia relativa estancarse (alrededor del 8%).

Si bien la reforma agraria fue poco activa en el proceso de redistribución de la tenencia entre los pequeños agricultores, cumplió un papel esencial en la transferencia de tierras públicas a manos privadas y en el desarrollo del mercado de tierras. En el período 1961-1992, la transferencia de la tenencia (ya que a ésta se refiere, y no a la propiedad) en terrenos públicos se adquiere (o se formaliza) a través de dos procesos: el otorgamiento de títulos supletorios y la reforma agraria. Los títulos supletorios son otorgados por los tribunales de primera instancia. Formalizan el reconocimiento de la propiedad de un productor sobre bienhechurías (especificadas en el título) fomentadas en terrenos públicos. La reforma agraria tampoco transfiere la propiedad: los títulos de "propiedad" de todo tipo entregados por el organismo responsable de su implementación (Instituto Agrario Nacional, IAN) dejan a éste el control absoluto de la facultad de disponer del destino de la tierra. El beneficiario no la puede vender sino solamente traspasar las bienhechurías fomentadas en

ella, y necesita para esto la autorización del directorio del IAN. Igualmente, no la puede hipotecar sin dicho permiso. Los títulos del IAN se refieren pues al reconocimiento de una forma de tenencia en las tierras del mismo instituto. La evaluación cuantitativa de este proceso resulta difícil, debido al abandono de la parcela y la venta de las bienhechurías correspondientes por parte de los parceleros.

Hasta 1973, y con una intensidad decreciente, la reforma se caracteriza esencialmente por el otorgamiento de títulos y el reconocimiento más o menos tácito, o bien la tolerancia, de la ocupación del patrimonio territorial del IAN por parte de todo tipo de productores. Se trata pues de una transferencia de tenencia a productores, campesinos en su mayoría. Se estima que la superficie de tierras del IAN en manos de pequeños y medianos productores era de alrededor 2.708.000 ha. A partir de 1978, el IAN se orienta hacia la regularización de situaciones de hecho creadas en su patrimonio territorial debido a la creciente ocupación de este último por parte de todo tipo de productores. Después de algunas realizaciones aisladas, se implementa un programa masivo de "regularización de la tenencia" en el marco de decreto 246 del 23 de agosto de 1979, que concierne, hasta el año 1992, a 116.065 beneficiarios en una superficie de 5.014 .000 ha.

Se trata de una extensión sustancialmente mayor que la abarcada por las dotaciones del primer período. El decreto 246 distingue las regularizaciones onerosas, a favor de medianos productores, y las gratuitas, a favor de pequeños productores. Asumiremos los medianos productores como agricultores empresariales, y los pequeños productores como campesinos. Las cifras ofrecidas por el IAN hasta el año 1992. En resumen, en 1958 no existía un mercado nacional de la tierra. Si bien en ciertas regiones existía una actividad mercantil importante, en otras no se observan intercambios en el sector. A partir de fines de los años 60, los intercambios van a intensificarse en todos las regiones, y se puede hablar de la constitución de un mercado de la tierra en el ámbito nacional. Se hace necesaria aquí una primera distinción entre el rol del Estado y los agentes privados. Respecto del papel del Estado (gobierno central, estatales, municipales) en el mercado de la tierra. El Estado no es muy activo en el mercado de tierras; compra muy poco, y prácticamente no vende.

Evidentemente esta situación beneficia a los agentes sociales que gozan de un acceso más fácil a los distintos organismos públicos implicados en el funcionamiento del mercado de la tierra. Probablemente lo que se está constituyendo es una tenencia a la mediana dimensión, paralelamente al desarrollo de empresas comerciales. Si enfocamos los agentes privados en el mercado de la tierra, varios aspectos merecen ser tomados en cuenta. En primer lugar, la creciente importancia de las sociedades anónimas como compradores de tierras (llegan en los últimos años a constituir más del 35 % en ciertas regiones) lo que tal vez apunte al desarrollo de relaciones cada vez más comerciales en las unidades de producción. En segundo término, la aparición masiva de los bancos comerciales en el otorgamiento de hipotecas, paralelamente al aumento del número y monto de las mismas. Por último, una creciente proporción de residenciados fuera del distrito entre las personas naturales compradoras en el mercado.

El conjunto de las observaciones anteriores parece orientar hacia: (i) una agricultura en la que el uso de la tierra está siempre más regulado por el mercado, y siempre menos por otros procesos (dotación, ocupación de hecho, etc.); (ii) un mercado de la tierra que tiende a expulsar a los campesinos y a establecer un control cada vez mayor de la tierra por parte de personas de profesión no agrícola; (iii) una reforma agraria cuya actuación se enmarca hacia la implementación de las condiciones de mercantilización de la tierra, con resultados notables, más que hacia una redistribución de la tenencia a favor de los campesinos, hacia la distribución a favor de productores medianos.

Los años actuales: reforma agraria y mercado de la tierra
La reforma agraria y la formalización de la tenencia en tierras públicas. Si bien los autores insisten en general en destacar la importancia de la reforma agraria implementada a partir de 1958, el papel de esta última no parece coincidir con las opiniones admitidas en general al respecto. La reforma agraria no tuvo influencia decisiva a nivel de la transformación de la estructura de la tenencia, como lo demuestran los datos ofrecidos por los censos agrícolas< [7] reseñados en el cuadro 1. Observamos esencialmente un aumento de la importancia relativa (de 20,3 a 34,3%) de la superficie de las explotaciones de tamaño mediano (de 50 a 1.000 ha), las cuales supuestamente no eran consideradas directamente por la ley de reforma agraria. Las pequeñas explotaciones (menos de 50 ha) ven su importancia relativa estancarse (de 8% a 7,8%).

Aunque resulte claro que la reforma agraria fue poco activa en el proceso de redistribución de la tenencia entre los pequeños productores, podemos afirmar que cumplió un papel esencial en la transferencia de tierras públicas a manos privadas y el desarrollo del mercado de tierra. En el período en examen, la transferencia de la tenencia (ya que a ésta se refiere, y no a la propiedad) en terrenos públicos se adquiere (o se formaliza) a través de dos procesos: el otorgamiento de títulos supletorios y la reforma agraria.

Los títulos supletorios son otorgados por los tribunales de primera instancia (art. 798 del código de procedimiento civil). Formalizan el reconocimiento de la propiedad de un productor sobre bienhechurías (especificadas en el título) fomentadas en terrenos en general públicos.

A partir de 1971, existe la posibilidad de cuantificar este otorgamiento: se establece la obligación, por parte de dichos tribunales, de solicitar el pronunciamiento de la Procuraduría de la Nación, previo al otorgamiento del título, si se trata de terrenos baldíos. La Oficina Nacional del Catastro es el organismo encargado del estudio correspondiente. Los datos que posee al respecto permiten evaluar en un 2,4% la proporción de la Superficie de las Explotaciones Agrícolas en 1961 (SEA 1961) formada a nivel nacional entre 1971 y 1985, a partir de títulos supletorios en terrenos baldíos, con un promedio de superficie por título de 287 ha (Delahaye, 1986, p. 15). No representan pues una transferencia masiva, y conciernen superficies medianas.

La reforma agraria tampoco transfiere la propiedad: los títulos de "propiedad" de todo tipo entregados por el organismo responsable de su implementación (Instituto Agrario Nacional, IAN) dejan a éste el control absoluto (por lo menos del punto de vista administrativo y legal) de la facultad de disponer del destino de la tierra. El beneficiario no la puede vender sino solamente traspasar las bienhechurías fomentadas en ella, y necesita para esto la autorización del directorio del IAN. Igualmente, no la puede hipotecar sin dicho permiso [8]. Los títulos del IAN se refieren pues al reconocimiento de una forma de tenencia en las tierras del mismo instituto. La evaluación cuantitativa de este proceso resulta difícil, debido a que el abandono de la parcela y la venta de las bienhechurías correspondientes por parte de los parceleros, son ignorados por las estadísticas del IAN [9]. Examinaremos la sitúa a través de dos etapas en el proceso iniciado en 1958 e instrumentalizado por la ley de 1960 (para esta periodización ver Delahaye, 1990).

Hasta 1973, y con una intensidad globalmente decreciente, la reforma se caracteriza esencialmente por el otorgamiento de títulos (hemos visto que éstos se refieren a la tenencia y no a la propiedad) y el reconocimiento más o menos tácito, o bien la tolerancia, de la ocupación del patrimonio territorial del IAN por parte de todo tipo de productores. Se trata pues de una transferencia de tenencia a productores, campesinos en su mayoría, pero con una cierta proporción, difícil de cuantificar con precisión, de medianos productores. Un balance cifrado de la situación para el año 1975, lo ofrece el "Inventario de tierras y beneficiarios" del IAN: evalúa la superficie de tierras del IAN en manos de pequeños y medianos productores en 2 708 000 ha, es decir 10% de la SEA 1961.

A partir de 1978, el IAN se orienta hacia la regularización de situaciones de hecho creadas en su patrimonio territorial debido a la creciente ocupación de este último por parte de todo tipo de productores. Después de algunas realizaciones aisladas ("dotaciones a medianos productores", aplicación del decreto 350, etc. Ver al respecto Delahaye, 1983, pp. 117 y sg.), se implementa un programa masivo de "regularización de la tenencia" en el marco de decreto 246 del 23 de agosto de 1979, que concierne, hasta el año 1992, a 116 065 beneficiarios en una superficie de 5 014 000 ha. Se trata de una extensión sustancialmente mayor que la abarcada por las dotaciones del primer período.

El decreto 246 distingue las regularizaciones "onerosas", a favor de "medianos productores", y las "gratuitas", a favor de "pequeños productores". Asumiremos los medianos productores como agricultores empresariales, y los pequeños productores como campesinos. Las cifras ofrecidas por el IAN hasta el año 1992 indican 2 706 000 ha de superficie "regularizada" para los primeros y 2 308 000 ha para los segundos (cuadro 2). El abandono de la parcela (y el consiguiente traspaso de la tierra correspondiente a medianos productores) por parte de los campesinos beneficiarios se puede evaluar en un 5% anual de la tierra asignada (Delahaye- Richter, 1981, vol. 1, pp. 123 y sg. Esta cifra correspondía a un promedio a nivel nacional, calculado para los años 1969-1975). Si aplicamos esta relación a la superficie "regularizada" a favor de los campesinos, constatamos que más de 1 300 000 ha de ésta serán, en el año 2 000, de propiedad de medianos productores, quienes controlarán entonces mas de 3 600 000 de las 5 014 000 ha abarcadas por el programa. Se observa que el más amplio programa de transferencia de tenencia en el marco de la reforma agraria está beneficiando esencialmente a productores medianos, y no a campesinos. Ello indica una continuidad en el proceso histórico de formación de la propiedad y tenencia en Venezuela: la regularización viene a oficializar una situación de hecho (compra ilegal de "bienhechuría" u ocupación pura y simple).

Por otro lado, la reforma agraria desempeña un papel fundamental en la implementación de un mercado nacional de la tierra agrícola (Delahaye, 1983, pp. 83 y sg.). El IAN es un agente esencial en la mercantilización de la tierra agrícola, tanto en la medición de la tierra en los casos de adquisición de tierras privadas, del catastro de las tierras públicas transferidas, o de las parcelaciones, como de la fijación del precio de los terrenos.

No solamente la reflexión teórica nos lleva al mercado, sino también el examen de la realidad del proceso de reforma agraria. Vamos a describir brevemente las operaciones efectuadas en dicho mercado, así como los agentes que en él intervienen.

El mercado de la tierra. En 1958 no existe un mercado nacional de la tierra. Si bien en ciertas regiones existe una actividad mercantil importante, en otras no se observan intercambios en el sector: en municipios como los de El Amparo o UrdanetaLa Victoria (Dtto. Páez del estado Apure), se intercambia anualmente menos del 0,01% de la superficie de las explotaciones agrícolas, en el período 1958-67.

A partir de fines de los años 60, los intercambios van a intensificarse en todos los distritos estudiados [10], y se puede hablar de la constitución de un mercado de la tierra a nivel nacional. Para observarlo, delimitaremos los mismos lapsos indicados en relación con la reforma agraria (1958-73 y 1974-1992).

Características de las operaciones efectuadas. Se observan evoluciones similares en todos los distritos estudiados [11]:

• La actividad del mercado en términos de número y monto anuales de las compraventas e hipotecas parece muy generalmente ser sustancialmente más elevada en 197492 que en 195873 (en el caso de las hipotecas, el monto anual en el segundo lapso es, en todos los distritos, más de 10 veces superior al del primer lapso);
• La movilidad de la tierra agrícola en el mercado [12] es muy alta en el segundo lapso estudiado (3,5% o más después de 1975 en todos los distritos estudiados; y hasta 15% en algunos. Una cifra normal en otros países de economía de mercado es el 2%);
• El precio estimado de la tierra presenta una evolución comparable en todos los distritos estudiados (figura 1): progresión lenta entre 1958 y 1973 y aumento pronunciado (más de 400%) entre 1974 y 1980. Después de una estabilización o baja relativa, se observa un nuevo aumento a partir de 198384, y una baja a fin de los ochenta. En nuestra opinión, el paralelismo de esta evolución en los distritos estudiados es uno de los argumentos más relevantes a favor de la conformación de un mercado de la tierra a nivel nacional. Estas variaciones simultáneas deben responder, lógicamente, a cambios en las determinaciones del precio de la tierra a nivel nacional. No es fácil proponer explicaciones concretas en relación con dichas variaciones. Sin embargo, un factor importante puede ser el monto de los créditos agrícolas, que sube drásticamente desde 1974: la cuantía otorgada por los bancos públicos cuadruplica, mientras los bancos privados están obligados, a partir de este año, a consagrar parte de su cartera crediticia al sector agrícola. La propiedad de la tierra pasa entonces a ser un requisito para la obtención de un crédito, lo que ejerce una presión en el alza del precio de los terrenos.

Respecto del papel del Estado en el mercado de la tierra, es importante insistir en tres aspectos:

• El control normativo, es decir, la evaluación de la medida en la que se aplican las disposiciones legales referidas al funcionamiento del mercado (conformidad de las actas con los textos vigentes, respecto de las interdicciones de ventas de "bienhechurías" en tierras del IAN, etc.... En este punto, los organismos públicos a nivel nacional se muestran poco activos, mientras que a nivel regional su actuación parece ceñirse a "pactos locales", en los cuales las relaciones de fuerza parecen sobreponerse a las normas nacionales y, evidentemente, favorecen a los agentes sociales más poderosos de la comarca;
• La propiedad territorial pública: A pesar de ser muy extensa en varios distritos [13], el Estado no parece muy activo en este sentido: compra muy poco, y prácticamente no vende. Su actuación se asemeja a la de la estatua del comendador: aunque no dé señas de actividad, cualquier cambio en la situación deberá ser avalada por él;
• beneficiarios: Evidentemente esta situación beneficia a los agentes sociales que gozan de un acceso más fácil a los distintos organismos públicos implicados en el funcionamiento del mercado de la tierra, en particular a nivel local, donde se conforman los "pactos locales" aludidos más arriba. Los campesinos serán difícilmente los beneficiarios en estas luchas. ¿Serán mas bien los "latifundistas", nuevos o antiguos, denunciados tantas veces? Los datos existentes no parecen orientarnos en este sentido. La regularización "onerosa" de la tenencia, dirigida explícitamente a favor de los productores no campesinos, corresponde a un promedio por título otorgado de 131,5 ha, en un conjunto que no presenta prácticamente superficie mayores de 500 ha por título. Por otra parte, en ninguno de los distritos estudiados, ni en los estudios de casos realizados, se observa la constitución de explotaciones de gran superficie a partir de las bienhechurías compradas en tierras de la reforma agraria.
• En este sentido, parecen poco favorables a los campesinos las denuncias genéricas de un neo-latifundio que se formaría a partir de las tierras de la reforma agraria, por lo menos en el caso venezolano. Probablemente lo que se está constituyendo es una tenencia de mediana dimensión, paralelamente al desarrollo de empresas comerciales. Más conveniente podría ser el esclarecimiento, tal vez fastidioso, de los mecanismos menudos del funcionamiento material del mercado de la tierra, cuyo conocimiento es aprovechado por ciertos grupos, por ejemplo para comprar (ilegalmente, lo vimos) sus bienhechurías, a un módico precio, a los campesinos "beneficiarios" de la reforma agraria. Es en este sentido que resulta importante insistir en la observación de las modalidades concretas de la actuación de los organismos públicos.

Ahora bien, si enfocamos los agentes privados en el mercado de la tierra, varios aspectos merecen ser tomados en cuenta:

• La creciente importancia de las sociedades anónimas como compradores de tierras (llegan en los últimos años a constituir más del 35 % de éstos en ciertos distritos; en todos, se observa un incremento importante), lo que tal vez apunte al desarrollo de relaciones cada vez más comerciales en las unidades de producción;
• La aparición masiva de los bancos comerciales en el otorgamiento de hipotecas, paralelamente al aumento del número y monto de las mismas constatado más arriba, a partir de 1974 (vimos la significación de esta fecha para la problemática del crédito agrícola y sus consecuencias a nivel del mercado. Constituyen más del 60% de los acreedores hipotecarios después de ese año, mientras que antes representaban una proporción muy baja. Sin embargo dichos bancos no manifiestan interés en el control directo de la propiedad de la tierra: no hallamos una sola ejecución de hipoteca por su parte;
• El aumento general de la proporción de comerciantes y de profesionales dentro de los compradores de tierras, lo que representa una presencia creciente, en la propiedad y la tenencia, de profesiones no vinculadas directamente con la actividad agrícola, cuyo objetivo exclusivo en la producción es muy probablemente la rentabilidad de su inversión: se fortalece el carácter cada vez más comercial de la producción;
• Una creciente proporción de residenciados fuera del distrito entre las personas naturales compradoras en el mercado, quienes se ubican en su mayoría en la capital del estado, o incluso en Caracas, lo que refuerza las observaciones anteriores.

El conjunto de las observaciones anteriores parece orientar hacia:

• Una agricultura en la que el uso de la tierra está siempre más regulado por el mercado, y siempre menos por otros procesos (dotación, ocupación de hecho, etc.);
• Un mercado de la tierra que tiende a expulsar a los campesinos y a establecer un control cada vez mayor de la tierra por parte de personas de profesión no agrícola y domicilio urbano, mientras se asiste a un crecimiento de la proporción de compañías anónimas y de bancos (en este último caso, solamente a nivel del crédito hipotecario);
• Una reforma agraria cuya actuación se enmarca hacia la implementación de las condiciones de mercantilización de la tierra, con resultados notables, más que hacia una redistribución de la tenencia a favor de los campesinos, que no se ve efectuada en la práctica. De hecho, esta redistribución se opera a favor de productores medianos. Los datos del cuadro 1 confirman este estancamiento de la tenencia de los pequeños productores y el progreso de los medianos.

Un análisis basado únicamente sobre la reivindicación teórica de la renta y su lógica consecuencia, la reforma agraria, no permite pues un conocimiento real del tema en Venezuela, ya que el mercado determina transformaciones que cuestionan los logros de la reforma.

Venezuela: el mercado se impone solapadamente a la reforma agraria.

La evolución histórica de las formas de producción agrícola en Venezuela y de la formación de la propiedad y de la tenencia de la tierra [5] van a determinar las características del mercado de la tierra.

Formas productivas, tierra y estado venezolano: una estrecha relación
Un análisis muy estructurado del surgimiento y desarrollo de las formas históricas de la producción agrícola puede encontrarse en los trabajos del equipo socio histórico del Centro de Estudio del Desarrollo de l