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Fuente: DECE y EC
México
Colección Temas de la Democracia
Serie Conferencias Magistrales
Presentación
Democracia y
desigualdad en América Latina
1.
La democracia sobrevive a las reformas económicas
2.
La representación como intercambio particularizado
3.
Democracia y desconfianza política
Referencias
Sobre el autor
Presentación
En el marco de la III Feria del Libro "Claustro de
Sor Juana", organizada en colaboración con el Instituto Federal
Electoral en torno al tema "Política y democracia", el 23 de
septiembre de 1996 el connotado politólogo español Ludolfo Paramio dictó
la conferencia magistral "Democracia y desigualdad en el umbral del
siglo xxi". El autor nos propone este nuevo título, en el que aborda
el tema desde una perspectiva que involucra los más recientes
acontecimientos políticos en América Latina.
El autor centra su análisis en los
procesos de democratización y en las coincidencias de dichos procesos con
las etapas de ajuste económico que ha experimentado América Latina en
los años recientes, lo que ha tenido como resultado el hecho de que la
desigualdad se ha enconado, lejos de atenuarse como fruto de la
democratización. Ello desafía las percepciones tradicionales de la
ciencia política, según las cuales la democracia favorece el desarrollo
económico y social. Para intentar responder al cuestionamiento que lleva
implícito el hecho antes mencionado, Paramio se enfoca en los mecanismos
de representación de intereses que podrían ejercer una acción colectiva
para revertir los efectos adversos de las modificaciones en la economía;
es decir, en el funcionamiento de las instituciones democráticas y, más
concretamente, en el sistema de partidos.
Desde su punto de vista, los modelos
económicos prevalecientes en la región antes de los procesos de ajuste
se acompañaban de mecanismos clientelares de distribución de los bienes
públicos, con lo cual se desarrolló una visión particularista de la
función política en general y, específicamente, de los partidos políticos.
Así, sostiene el autor, se generó un "funcionamiento atípico"
dentro del sistema político, en el cual los partidos se constituyeron
"como coaliciones de grupos e intereses particulares, y no como
proyectos políticos con un modelo de sociedad..." En situaciones de
reajuste económico, las inercias de estos mecanismos de representación
particularista pueden conducir a la pérdida de la credibilidad en los
gobiernos e, incluso, en los partidos y en la función política como un
todo, si los ciudadanos no perciben la capacidad del gobierno para manejar
adecuadamente los resultados económicos adversos, si las reformas no
consiguen traducirse en mejorías significativas para la población en un
plazo determinado o si las antiguas prácticas clientelares pierden su
eficiencia, ya sea porque la propia economía lo provoque o porque los
ajustes desmantelen los viejos grupos de intereses (sindicatos y clases
medias, por ejemplo).
El resultado de estos procesos es la
notable disminución de lo que Paramio califica como "identificación
partidaria". Esto es, la merma en la eficacia de la representación
política de los partidos, las instituciones que en una democracia deben
ejercer ese papel, lo que da lugar a que la ciudadanía opte por
alternativas extrapartidarias, hecho que acentúa "la tendencia del régimen
democrático a derivar hacia una democracia delegativa."
Retomando el tema de la desigualdad, el
autor considera que el problema se centra, entonces, en fortalecer una
institucionalidad democrática, con formas de representación del interés
general (vale decir, que trasciendan las prácticas particularistas)
capaces de establecer políticas que permitan conducir un desarrollo económico
con equidad, incluso en contextos de ajuste global. Siguiendo esta línea
Paramio plantea como conclusión la importancia primordial que tiene la
política en la solución de los problemas sociales.
Como se observa, los temas que aborda
Paramio son de notable actualidad y significación, por lo que el
Instituto Federal Electoral incluye este trabajo como el número seis de
la serie "Conferencias Magistrales" de la colección "Temas
de la Democracia"
Instituto Federal Electoral
Democracia y desigualdad en América
Latina
1. La democracia
sobrevive a las reformas económicas
La coincidencia en América Latina de una
oleada de transiciones a la democracia con los procesos de reforma económica
motivados por la crisis de la deuda, en la década de los ochenta, dio
origen a un complejo debate que aún no se ha cerrado. De entrada, las
reformas económicas en favor del mercado implicaban un agravamiento de
las duras situaciones económicas y sociales provocadas por la crisis, y
se producía así la paradoja de que el regreso de la democracia venía a
coincidir, excepto en el caso chileno, con una profundización de las
desigualdades sociales y un deterioro general de los niveles de vida de
los grupos sociales mayoritarios.
En la ciencia política se acepta como un hecho evidente que la democracia
conlleva ciertos niveles de desarrollo económico y social (Lipset, 1959 y
1994). Aunque la existencia de una correlación no implica necesariamente
un vínculo causal, la interpretación más usual es la de que el
desarrollo económico crea las condiciones para la democracia; a la
inversa, cabría esperar que el deterioro económico las socavara. De
hecho, a partir de un estudio estadístico se puede concluir que las
democracias tienen mayores posibilidades de continuidad si mantienen el
crecimiento y reducen las desigualdades (Przeworski et al., 1996).
Por tanto, la coincidencia del regreso de la democracia con situaciones de
grave crisis económica arrojaba serias dudas sobre la estabilidad de los
nuevos regímenes.
Por otra parte, entre quienes apoyaban
las reformas promercado desde una óptica prescriptiva tampoco existía
consenso sobre la posibilidad de llevarlas a cabo en un marco de
instituciones democráticas. Si se parte del supuesto de que las reformas
perjudican a grupos sociales significativos, un régimen democrático les
ofrecerá mayores posibilidades de organizarse y presionar para
bloquearlas. Por ello, muchos autores sostenían la conveniencia de que
los ejecutivos que intentaban realizar reformas económicas se protegieran
frente a las presiones sociales concentrando las facultades de decisión
en un núcleo técnico, y eludiendo en la medida de lo posible el control
del Poder Legislativo. Esta forma de proceder, de la que es un buen
ejemplo el primer gobierno argentino de Carlos Menem, ha permitido hablar
de una transformación de las democracias en democracias delegativas
(O'Donnell, 1992).
De hecho, la idea de que las reformas no
podrían ser realizadas en un contexto democrático no era sino una nueva
variante de un razonamiento más general, según el cual los regímenes
autoritarios tienen más posibilidades de impulsar el desarrollo económico.
El argumento es que en los países en desarrollo las pugnas distributivas,
en un marco democrático, pueden hacer imposible la eficiencia económica.
Esta visión se vio muy reforzada en años pasados por el éxito de los
nuevos países industrializados de Asia, bajo gobiernos autoritarios,
reflejándose sin demasiados paliativos en algunos medios de opinión (Business
Week, 1993).
A la vez, sin embargo, otros medios más
consecuentemente liberales mantenían que sólo las instituciones democráticas
permiten el desarrollo de una economía de mercado, evitando las
arbitrariedades de los gobiernos y el establecimiento de vínculos
privilegiados de algunos sectores empresariales con los gobernantes (The
Economist, 1994). Tras la crisis de los países asiáticos esta
segunda opinión se ha visto reforzada, ya que entre los factores que
llevaron a la crisis financiera de 1997 se ha subrayado la importancia de
los circuitos privilegiados de crédito, público o privado, consecuencia
a su vez de una trayectoria histórica de instituciones autoritarias y
poco o nada transparentes en su funcionamiento interno y en sus relaciones
con las élites empresariales.
También cabe sostener, a posteriori,
que es falsa la opinión de que sólo los gobiernos autoritarios son
capaces de tomar medidas económicas necesarias pero impopulares. Remmer
(1986 y 1990) ha mostrado que los regímenes democráticos han tenido éxito
en aplicar políticas de estabilización y de reformas frente a la crisis.
De hecho, la idea de que los regímenes autoritarios impulsan con mayor
eficacia el desarrollo económico carece de fundamento empírico (Maravall,
1994; Przeworski y Limongi, 1993), más allá de la espectacularidad de
los casos asiáticos, y siempre se puede argumentar que la posible
correlación entre autoritarismo y buen desempeño económico no responde
a la superioridad de los regímenes autoritarios, sino a su mayor
fragilidad ante situaciones de crisis económica.
Si, por otra parte, comparamos la
situación de América Latina en 1999 con las negras profecías de los años
ochenta, se puede decir que el pesimismo era excesivo. Las nuevas o
antiguas democracias han sobrevivido, y México, cuyo régimen ha sido
durante muchos años una inclasificable excepción para la ciencia política,
constituye actualmente una poliarquía, en la que los procesos electorales
no sólo son abiertos sino altamente competitivos. Sin embargo, sería
claramente exagerado considerar que la situación general es
satisfactoria.
En Venezuela, un antiguo golpista, el
coronel Hugo Chávez, ha llegado democráticamente al gobierno con la
intención de poner en marcha un proceso constituyente que apunta claros
riesgos de quiebra institucional. En Ecuador, los gobiernos han sido
incapaces de hacer frente a la crisis económica en una situación de
estabilidad política y, tras la destitución del presidente Bucaram en
1997, el presidente Mahuad no ha conseguido formular un proyecto de
reformas que alcance consenso social y político. El régimen de Alberto
Fujimori en Perú muestra preocupantes rasgos de manipulación del Poder
Judicial y ausencia de controles institucionales, incluso si olvidamos el
autogolpe que condujo a un drástico rediseño del sistema político. En
Paraguay, desde la elección del presidente Cubas se vivió en una crisis
permanente motivada por su decisión de liberar al golpista general
Oviedo, crisis que ha desembocado en el asesinato del vicepresidente Argaña,
y en el enjuiciamiento político y la dimisión de Cubas.
Ahora bien, estas situaciones
insatisfactorias no guardan relación con el razonamiento implícito de
quienes veían con pesimismo el futuro de la democracia en situaciones de
crisis y reforma económica: que el reto a las democracias vendría de la
ingobernabilidad que provocarían el incremento de las desigualdades y la
consiguiente protesta social. Se suponía que la movilización de los
perjudicados por las reformas obligaría a los gobiernos democráticos a
abandonarlas, lo que conduciría a un agravamiento de la crisis económica
y haría crecientemente inevitable la tentación autoritaria. Parece
razonable afirmar que esta secuencia no se ha producido, al menos hasta
ahora, pese a ser intuitivamente verosímil.
La primera posibilidad para explicar
este hecho podría ser que los resultados positivos de las reformas hayan
superado sus aspectos negativos. Desde una perspectiva optimista se puede
argumentar que ésta viene siendo, más allá de retrocesos coyunturales,
la tendencia dominante en los años noventa (Morley, 1998), en especial en
lo que se refiere a las cifras de pobreza y extrema pobreza. Sin embargo,
parece difícil negar que en los años ochenta las reformas vinieron
acompañadas de un crecimiento de la pobreza, y que todo el proceso de
reformas ha acentuado las desigualdades sociales (Bulmer-Thomas, 1996).
Puede ser que en ausencia de reformas las cifras de pobreza hubieran
aumentado aún más rápidamente, a juzgar por el impacto que la inflación
y otras manifestaciones de la crisis venían teniendo sobre los niveles de
vida hasta el momento en que se introdujeron las reformas. Pero parece lógico
pensar que quienes se veían económicamente afectados por las reformas se
limitaban a valorar los costes inmediatos de éstas, sin ponderar las pérdidas
que habrían sufrido a mediano plazo con el mantenimiento de la situación
anterior. Por tanto, deberían haberse opuesto a su introducción.
Existe una razón bastante evidente para
que la crisis económica y la oposición social a las reformas no haya
conducido a la quiebra de las democracias: el tiempo del mundo (por
utilizar una expresión de Braudel) no ha favorecido en años recientes la
formación de regímenes autoritarios. Se ha discutido mucho sobre los
factores causales de las sucesivas transiciones a la democracia que
configuran la llamada "tercera ola" de la democratización (Huntington,
1991), pero lo que parece indiscutible es que el clima internacional y de
la opinión pública en los años ochenta y noventa han sido claramente
favorables a la institucionalidad democrática. Un actor político o
social que decidiera arriesgarse a intentar derrocarla no podría contar
de antemano con apoyos significativos.
Ahora bien, el hecho de que las
alternativas autoritarias no fueran atractivas no explica por qué no se
han producido crisis mayores de gobernabilidad. En este sentido, existen
varias hipótesis que podrían dar cuenta de la baja resistencia social a
las reformas. En primer lugar, la distribución de los costes de las
reformas económicas no se produce de forma tan previsible y automática
como cabría pensar, ni en el tiempo ni en los distintos grupos sociales:
puede suceder que las pérdidas se vean compensadas en algunos casos por
las ganancias. En segundo lugar, puede suceder que quienes mayores costes
asumen con la introducción de las reformas sean quienes menor capacidad
poseen para oponerse a ellas. En tercer lugar, la propia coyuntura en la
que se introducen las reformas puede ser decisiva para que sean aceptadas
o provoquen rechazo social (Nelson, 1992).
Existe un amplio acuerdo en que la dramática
protesta social (el caracazo) contra las medidas económicas de
Carlos Andrés Pérez en Venezuela, en 1989, se produjo porque no existía
conciencia previa de una situación de crisis económica, y en cambio había
fuertes expectativas de una inmediata elevación del nivel de vida, a
tenor de lo que había representado el anterior periodo presidencial de Pérez.
En cambio, las situaciones de extrema gravedad, y en especial las crisis hiperinflacionarias,
aumentan extraordinariamente el margen para la introducción de reformas
drásticas, como se hizo patente con las primeras presidencias de Menem y
Fujimori. Por otro lado, la confianza que inspira un gobernante en el
momento de asumir el cargo puede ser decisiva. Las medidas de ajuste
introducidas en España por el primer gobierno de Felipe González, en
1982, son un buen ejemplo de políticas impopulares que pudieron llevarse
a cabo gracias a la confianza social, y a la mayoría absoluta en el
Parlamento, de las que gozaba.
La cuestión de fondo, sin embargo, podría
ser otra: los cambios económicos no se traducen automáticamente en
acción colectiva o en protesta social. Las primeras explicaciones de
la protesta y la violencia política se basaban en la existencia de una privación
relativa por parte del grupo que se moviliza. Esta privación no tenía
por qué ser objetiva, sino que podía percibirse como tal, incluso en
momentos de mejora generalizada, por referencia a las propias expectativas
o a la ventajosa situación de otro grupo social al que el agraviado se
consideraba equiparable o superior por razones históricas o culturales (Davies,
1969; Gurr, 1970). Es más, se podía admitir que no se trataba tanto de
agravios económicos como de agravios morales surgidos del sentimiento de
que se estaban quebrantando las normas sociales establecidas (Thompson,
1971).
Ahora bien, lo que se daba por hecho era
que los cambios económicos percibidos como negativos o injustos debían
provocar una respuesta social. Es decir, que la percepción del
agravio era la única condición necesaria para la acción colectiva.
Posteriormente ha ganado fuerza la idea de que son decisivos otros
factores para que se produzca la movilización. En primer lugar, el grupo
agraviado debe poseer una serie de recursos para movilizarse,
incluyendo una interpretación compartida del agravio, que le permita
expresar éste como un conflicto entre los miembros del grupo y otros
colectivos o instituciones, y la capacidad para transmitir esta
interpretación a la opinión y tratar de cambiar en su favor la situación
que considera injusta. En este aspecto cabe hablar de recursos simbólicos,
comunicativos y organizativos necesarios para la movilización, recursos
que no siempre proceden de los miembros del grupo sino que pueden ser
aportados a éste por actores externos, los llamados empresarios políticos
(McAdam, McCarthy y Zald, 1988; McCarthy y Zald, 1977).
Junto con los recursos del grupo
afectado juegan un papel decisivo las oportunidades que se le ofrecen (Tilly,
1978). El régimen político define globalmente las oportunidades de acción
del grupo, y en este sentido un sistema democrático hace más viable la
acción de protesta. Pero el espacio político no sólo viene definido por
el régimen de gobierno, sino también por las instituciones y normas de
interacción entre los actores, y por las redes de relación que unen a
los grupos sociales con los actores políticos. Volviendo al razonamiento
de Joan Nelson, puede suceder que los grupos más afectados por la crisis
o por las reformas económicas no tengan recursos para movilizarse, o bien que
la estructura de oportunidades que les ofrezca el espacio político no les
permita una acción de protesta eficaz frente a las medidas del gobierno
que pueden percibir como lesivas para sus intereses.
Entre los pobres de las ciudades, por
ejemplo, no suelen existir redes organizativas que les permitan
movilizarse ni interpretaciones compartidas de las raíces de su situación.
En cambio, a menudo están insertos en redes de intercambio
particularizado con liderazgos clientelares, que les pueden ofrecer
ventajas marginales a cambio de su apoyo o de su colaboración pasiva, y
que a lo más inducen formas segmentadas de movilización o participación.
Entre los trabajadores asalariados, la estructura sindical puede favorecer
la competencia entre grupos u organizaciones antes que la acción
colectiva, o proteger a una minoría de trabajadores formales frente a una
mayoría de informales. Las situaciones pueden ser muy variadas, pero en
general, en los principales casos latinoamericanos se alejan bastante del
modelo social europeo desde el que los observadores tienden a enfocar sus
análisis. Así, puede ser que, como apunta Nelson, lo que exija explicación
no sea la falta de protesta frente a las reformas económicas, sino el
hecho de que tales protestas lleguen a producirse eficazmente en alguna
ocasión.
La línea de razonamiento que se
pretende desarrollar aquí es que la proliferación en América Latina de
situaciones en las que la democracia muestra notables defectos de
funcionamiento se explica por una crisis de representación de los
intereses sociales, consecuencia de las formas específicas que dicha
representación tomaba en el modelo económico anterior. Retomando un
razonamiento ya hecho en otro lugar (Paramio, 1991), el problema sería
que los actores políticos conformados durante la fase de industrialización
y desarrollo orientados hacia el mercado interno ven desaparecer su
capacidad de representación en la medida en que cambia radicalmente el
modelo económico.
El argumento central es que los
mecanismos de representación de intereses propios del modelo anterior no
eran aptos ni para expresar una oposición social a las reformas ni para
permitir que su introducción se realizara sobre la base de un consenso
democrático, y que la crisis de tales mecanismos ha conducido a un
funcionamiento atípico de las instituciones democráticas, en el que los
grupos sociales de menores ingresos y más escasos recursos políticos
encuentran serias dificultades para que sus intereses se vean
representados (y por tanto satisfechos) dentro del sistema político.
2. La
representación como intercambio particularizado
O'Donnell (1996: 318-320) relaciona las
deficiencias de algunas democracias latinoamericanas con el peso en ellas
del clientelismo y el particularismo, entendiendo por este último la
posposición del bien público a los intereses particulares. Se refiere al
particularismo como rasgo de quienes asumen roles en las instituciones políticas,
y considera que las prácticas particularistas, en el contexto de
instituciones democráticas cuyos rituales y discursos se orientan hacia
el universalismo (hacia el bien público) conducen a "un cinismo
generalizado hacia las instituciones formales de la poliarquía, sus
ocupantes y los `políticos' en general".
Es evidente, sin embargo, que el
particularismo de los políticos sólo es una cara de la moneda, como se
advierte al observar una de sus formas, el clientelismo. Heredia (1997: 3)
lo define como "un conjunto de reglas y prácticas para la organización
política, la representación y el control de los intereses y demandas
sociales, basado en la subordinación política de los ciudadanos a cambio
de la provisión discrecional de recursos y servicios públicos a los que,
en principio y según la ley, todos tienen acceso abierto". El político
se apropia de los recursos públicos para obtener subordinación política,
pero quienes se le subordinan obtienen a cambio y discrecionalmente lo que
deberían ser bienes de público acceso. El clientelismo, por tanto, es
una forma de intercambio, y al particularismo de los políticos
corresponde el particularismo de los electores.
Los ciudadanos toleran que los políticos
persigan su interés particular, en vez del interés general, en la medida
en que logran a su vez satisfacción, siquiera parcial, de sus propias
demandas e intereses. El problema sólo surge cuando los políticos dejan
de cumplir su parte en el intercambio particularista, y los electores
dejan de obtener, a cambio de su subordinación, acceso discrecional a los
bienes públicos u otro tipo de ventajas selectivas. Pero, en este
sentido, el clientelismo es una forma real de representación de
intereses, y sólo lo singulariza la patrimonialización de los recursos públicos
como moneda de intercambio.
El intercambio particularizado existe en
todos los sistemas políticos, incluso en en los más democráticos.
Fiorina (1997: 412-413) subraya el papel que los beneficios particulares a
los distritos y a los grupos organizados pueden jugar en el Congreso
estadounidense, tanto para la reelección de sus miembros como para la
negociación del apoyo de los congresistas individuales a iniciativas
legales de alcance general. El resultado es que puede producirse una
creciente hostilidad de los electores hacia la actuación del Congreso (o
del presidente), y los congresistas pueden seguir siendo reelegidos en
función de sus buenos servicios a los intereses locales de sus distritos
(Cain, Ferejohn y Fiorina, 1987). Los beneficios particulares, que en este
contexto no implican apropiación de recursos públicos, introducirían
una distorsión en el mecanismo de agregación de preferencias.
En la misma línea, Lyne (1997) ha
sugerido que el particularismo es la clave del mal funcionamiento de los
sistemas de partidos en América Latina: los partidos ofrecerían a sus
electores beneficios particulares, que aquéllos preferirían siempre
frente a hipotéticos beneficios generales (esto es lo que deben hacer
además, en términos racionales, cuando se presenta este dilema
del votante, como lo denomina Lyne). Así, el sistema serviría para
agregar votos, pero no preferencias, y no permitiría la formulación de
políticas encaminadas al interés general.
En realidad, los intentos de analizar el
comportamiento electoral se ven obligados a relacionar los intereses
particulares con los generales a la hora de explicar la decisión del
voto. No es evidente que un solo modelo pueda explicar la conducta de los
electores en diferentes sociedades y coyunturas: el peso de los intereses
generales frente a los particulares, o de las expectativas frente a la
experiencia pasada, puede variar de un país a otro o en diferentes
momentos de la historia de un mismo país. Cabe suponer, por ejemplo, que
una crisis económica general y grave (por ejemplo, un proceso
hiperinflacionario) puede hacer que los electores concedan una mayor
importancia a las expectativas de una mejoría general que a las posibles
ventajas particulares que se les ofrezcan, y que pueden volatilizarse si
la economía no se estabiliza o mejora.
Lo que aquí se pretende afirmar es que
los partidos políticos latinoamericanos han basado la representación de
intereses, en un grado mucho mayor que los europeos, en el intercambio
particularizado, lo que sería la otra cara de su carencia de identidad
ideológica (con la consabida excepción chilena). Constituidos como
coaliciones de grupos e intereses particulares, y no como proyectos políticos
con un modelo de sociedad, sus seguidores esperaban de ellos la obtención
de ventajas (clientelismo) o beneficios particulares, y no una defensa de
los intereses generales. Esta matriz particularista cristalizaría con el
modelo de industrialización orientado al mercado interno, a partir de los
años treinta y la Segunda Guerra Mundial, condicionando fuertemente a los
partidos en sus actuaciones y limitando el horizonte de los electores al
mantenimiento o mejora de sus intereses de grupo.
Una vez que la industrialización
sustitutiva adopta la forma de industrialización protegida, renunciando a
una posible búsqueda de la competitividad exterior y a la consiguiente
diversificación de las exportaciones, el modelo obliga a los actores económicos
a tomar al Estado como referencia de sus demandas. Las actuaciones del
Estado afectan a los diferentes grupos no sólo a través de las políticas
sociales o fiscales, sino a través de las políticas cambiarias y
arancelarias, y a menudo en un juego de suma cero. Por otro lado, las
inversiones o contrataciones del Estado, incluyendo la política de
personal de las administraciones públicas, se realizan también según
una lógica de intercambio particularizado, en la que la satisfacción de
las demandas está condicionada a la subordinación política y no guarda
relación con una concepción racional del interés general.
La diferencia con respecto a la
representación de intereses en otros sistemas políticos proviene de que
en este caso los intereses particulares se identifican con el interés
general de forma excluyente: el particularismo significa que los
seguidores de un partido consideran que sólo sus intereses son legítimos.
No existe razón para buscar fórmulas de prosperidad general (como lo
fuera el keynesianismo socialdemócrata o liberal en Europa o Estados
Unidos), y en cambio se dan todos los incentivos para que cada gobierno
exprima al máximo los recursos públicos, aun a costa de erosionar la
economía productiva, para satisfacer las demandas de sus propios
seguidores, y en particular las de las clases medias urbanas, políticamente
decisivas.
Desde este punto de partida, la crisis
del modelo económico difícilmente podía ser evitada mediante un
consenso previo para reformarlo en el marco democrático y minimizando los
costes sociales, ya que la lógica del particularismo obstaculizaba los
acuerdos entre los partidos mayores, o el simple reconocimiento de un
interés general o compartido. Las adversas circunstancias de los años
sesenta y setenta favorecieron en cambio, cuando se hacían evidentes los
límites del modelo, los intentos claramente autoritarios, generalmente
para crear condiciones más favorables a la acumulación de capital (la única
excepción notable fue el gobierno de Velasco Alvarado en Perú).
Sin embargo, sólo en el caso chileno
tuvo éxito el cambio de modelo, en parte porque el carácter
especialmente traumático del golpe de 1973 dejó mayor espacio de
maniobra a los gobernantes de la dictadura, pero también porque la
asfixia económica vivida durante los años de la Unidad Popular
—independientemente de que sus causas fueran en parte considerable
externas— había modificado sustancialmente las expectativas y
preferencias de las clases medias urbanas. Pero no hubo cambios
importantes en las relaciones privilegiadas entre los grupos financieros y
sus grandes empresas hasta que la crisis de 1982 obligó al gobierno a
intervenir la banca, lo que muestra que el régimen autoritario mantuvo
mientras pudo la lógica del intercambio particularizado con los sectores
económicos dominantes, cuyos intereses y expectativas en nada se habían
modificado, y cuyo apoyo al nuevo régimen fue central para el
asentamiento inicial del nuevo modelo económico.
La crisis de la deuda y sus secuelas de
bancarrota estatal obligan a los actores políticos a romper la lógica
tradicional de representación de intereses particulares, a la vez que
crean la oportunidad para tal ruptura. Las crisis hiperinflacionarias, en
particular, permiten a los gobernantes poner en primer plano los intereses
generales, contando con un consenso (al menos pasivo) del que no se habían
beneficiado gobernantes anteriores: el contraste entre los gobiernos de
Siles Zuazo y Alfonsín y los de Paz Estenssoro y Menem, en Bolivia y
Argentina, muestra suficientemente la importancia de los cambios de
coyuntura para la aceptación de las reformas económicas (Palermo, 1990).
A principios de la década de los
noventa las reformas estructurales se generalizaron en América Latina. La
apertura del mercado interno y la supresión de subsidios, junto con una
drástica reducción del área pública de la economía, significaron
destrucción del empleo y erosión de los niveles de vida. Pero la
disminución o desaparición de la inflación, la entrada masiva de
capitales y el auge de las importaciones crearon un nuevo clima económico.
Con el éxito del Plan Real en Brasil, que catapulta a Fernando Henrique
Cardoso a la presidencia en 1994, se diría que se había cerrado en
América Latina el tiempo del modelo sustitutivo y su crisis, y que había
comenzado ya una fase nueva en la inserción internacional de las economías
latinoamericanas. El México de Carlos Salinas y la Argentina de Menem
componían, junto con Chile y Brasil, el ejemplo de lo que se podía y debía
hacer.
Se trataba en cierta forma de un
espejismo, puesto que Centroamérica, Bolivia, Ecuador y Venezuela no habían
logrado despegar o arrastraban serios problemas estructurales. Sin
embargo, sería más importante la fragilidad de lo aparentemente logrado
en los países que habían llevado a cabo las reformas y que se
presentaban como ejemplos de éxito. La catastrófica devaluación
mexicana de diciembre de 1994 abrió un nuevo periodo de incertidumbre y,
sobre todo, frustró la ilusión de que las reformas garantizaban ya un
futuro de crecimiento estable. El mayor impacto se produjo en Argentina ya
que, tras la recesión provocada por el efecto tequila, la
destrucción del empleo resultó irreversible: la economía volvería a
crecer, pero sin ser capaz de absorber las nuevas cifras de desempleo.
La hipótesis que aquí se maneja es que
la representación política basada en el intercambio particularizado
puede soportar en circunstancias específicas el coste social de las
reformas, aunque sufre una crisis significativa cuando se frustran las
expectativas de crecimiento sostenido creadas por las propias reformas. Si
se consigue que la opinión pública interiorice la necesidad de las
reformas, los costes de éstas pueden ser absorbidos sin crear problemas
de gobernabilidad. La hiperinflación, en particular, modifica las
expectativas y preferencias de los ciudadanos y los induce a aceptar
la idea de buscar en el mercado los beneficios y las ventajas que
anteriormente reclamaban del Estado. Pero una situación prolongada de
estancamiento puede conducir a los mismos resultados si el gobierno tiene
recursos para controlar el malestar social, como lo muestra el caso
mexicano durante el sexenio de Miguel de la Madrid.
Ahora bien, una vez que se anuncia la
recuperación del crecimiento económico los perdedores de las reformas
esperan también recuperar rápidamente su posición anterior. Lo que
puede cambiar más decisivamente es la estructura organizativa de los
intereses, si la apertura del mercado interno significa una drástica
reducción del número de trabajadores del sector formal, o de los
sindicatos de las empresas públicas al haberse privatizado éstas, o de
los empresarios pequeños y medios. Es más difícil imaginar que las
personas concretas hayan dejado de responsabilizar al Estado de la
resolución de sus problemas económicos por más que hubieran aceptado
formalmente la lógica del mercado en sustitución de anteriores
concepciones estatistas.
Si el crecimiento se detiene, si el
empleo escasea y los salarios caen o se estancan, los gobiernos no pueden
confiar en que los ciudadanos culpen a las circunstancias adversas en los
mercados y mantengan su confianza y su apoyo a los gobernantes. Se puede
afirmar que ésta no es una singularidad del intercambio particularizado,
y que los ciudadanos siempre responsabilizan a los gobiernos de su propia
situación económica, pero esto no es completamente exacto: una cuestión
muy discutida en los modelos económicos de explicación del voto es la
parte de responsabilidad que los ciudadanos atribuyen a los gobiernos y a
la suerte y el esfuerzo individuales en la marcha de su economía
personal. Parece lógico pensar que esa distribución de responsabilidades
varía de acuerdo con las trayectorias nacionales de gobierno de la economía,
y que en los países que han tenido experiencias más fuertes y duraderas
de intervención y discrecionalidad estatales en el terreno económico las
exigencias a los gobiernos serán mucho más personalizadas y
particularizadas, y menos sociotrópicas, es decir, menos
orientadas a la mejora de la situación económica general (Kinder y
Kiewiet, 1981).
La idea sería entonces que los
gobernantes que asumen las reformas pueden mantener la confianza de sus
seguidores, pese a los costes de las reformas, en la medida en que, frente
a la percepción social de una crisis grave, consiguen presentarse como
capaces de superarla. De hecho, se puede argumentar que la valoración
positiva de los gobernantes reformistas no depende tanto de un sentimiento
de mejora económica individual por parte de los electores como de la
percepción de que aquéllos gobiernan realmente la economía (Echegaray,
1996). No obstante, si la crisis reaparece, o el nuevo modelo se asienta,
una vez superada la situación de emergencia, sin satisfacer las
expectativas creadas, la lógica del particularismo reaparece en la forma
de una pérdida de confianza en los gobiernos.
El problema surge cuando las
alternativas políticas de los gobiernos no son creíbles. Un caso no poco
frecuente es el de sistemas bipartidistas en los que el partido ahora en
la oposición ha tenido una gestión económica desastrosa cuando estaba
en el gobierno. Otra posibilidad es que el principal partido de oposición
no inspire confianza porque su discurso económico parezca poner en cuestión
los aspectos positivos del nuevo modelo. Los mismos electores frustrados
por la reaparición de la crisis o por la incapacidad del modelo para
satisfacer sus expectativas pueden mostrarse muy cautelosos ante la
posibilidad de que un cambio de gobierno cree de nuevo una situación de
ingobernabilidad económica (asociada en los casos extremos a la
hiperinflación).
Tanto una mala gestión anterior como un
discurso económico percibido como poco realista pueden hacer que los
ciudadanos económicamente insatisfechos desconfíen del partido que en
condiciones normales constituiría la alternativa natural de gobierno. Y
existe una posibilidad aún más insatisfactoria: la de países como
Venezuela, donde un gobierno se desacreditó en el intento de introducir
reformas y se ha formado un nuevo gobierno que, tras prometer dar marcha
atrás en el camino emprendido por el anterior, se ve obligado por la
fuerza de las circunstancias a reemprender las reformas en condiciones
económicas más difíciles y con una grave pérdida de credibilidad. En
todos estos casos, la doble desconfianza hacia los gobiernos y hacia los
partidos que deberían ser su alternativa conduce a un fuerte sentimiento
social de crítica de la política y de los políticos. De la frustración
hacia los gobiernos se pasa a la desconfianza hacia los partidos como
instrumentos de representación.
3. Democracia y
desconfianza política
Una actitud crítica y de desconfianza
hacia los políticos y los partidos políticos se da hoy en todos los regímenes
democráticos. Se ha discutido mucho su alcance, en especial en relación
con el auge de nuevas formas de participación política, pero en la
actualidad existe cierto consenso en que, en Europa y Estados Unidos, el
crecimiento de la participación política no convencional no implica
necesariamente una caída de la participación electoral, en que no existe
una crisis profunda de legitimidad de las instituciones democráticas, y
en que el mayor talante crítico hacia los partidos es consecuencia de su
creciente valoración en función de los resultados políticos que ofrecen
(Fuchs y Klingemann, 1995).
En este sentido, la frustración de las
expectativas de los electores parece un factor decisivo a la hora de
explicar la baja valoración de la política partidaria, y éste sería el
caso de los países de América Latina en que han fracasado las reformas,
pero han sido reemprendidas por gobiernos de los mismos partidos que las
criticaron desde la oposición, o en los que el modelo ha sido incapaz de
satisfacer las expectativas traídas por las reformas. Además, habría
una componente adicional para la desconfianza hacia los partidos: la pérdida
de identificación con éstos.
La relación de los electores con los
partidos no es puramente instrumental en el sentido de la teoría de la
elección racional, tal y como se presenta, por ejemplo, en la obra
clasica de Downs (1957), sino que tiene un componente expresivo: al votar,
los electores no sólo hacen un cálculo en función de sus intereses,
sino que expresan (reafirmándola) su identificación con el partido al
que votan. Sin este componente expresivo, que implica que los electores
obtienen una satisfacción del simple hecho de votar, independientemente
de los beneficios diferidos que esperen obtener de su voto, no se podría
entender su decisión de votar, ya que la repercusión esperable de un
solo voto en el resultado final es casi nula, y la acción de votar
siempre implica ciertos costes personales (Fiorina, 1976). De ahí la
importancia del estudio de los vínculos de identificación de los
electores con los partidos.
Sobre estos vínculos existen al menos
dos visiones. Desde la perspectiva de la elección racional, la
identificación con un partido sería algo así como una cuenta corriente
de confianza en dicho partido a partir de sus actuaciones anteriores: una
evaluación retrospectiva ponderada. Desde el enfoque de la escuela de
Michigan, en cambio, sería una actitud psicológica, adquirida
inicialmente a través de la socialización (en la familia) y reforzada
por el hecho de votar a ese partido a través del tiempo (Converse, 1969).
En esta segunda visión, por supuesto, se entiende que la condición para la
reiteración del voto al mismo partido es que ese voto haya tenido
resultados satisfactorios, pero se atribuye más importancia al momento
inicial (de formación de la actitud) que a los resultados prácticos de
las experiencias más recientes de voto, que para la teoría de la elección
racional son las que más pesan.
Desde ambas perspectivas, sin embargo,
debería tomarse en cuenta si el elector se concibe como un individuo o
como parte de un grupo o, en otros términos, si el elector valora al
partido como representativo de sus intereses individuales (o familiares) o
de los intereses de un grupo del que el elector se siente parte. En las
sociedades europeas la identificación partidaria parece haber sido en
gran medida una identificación grupal, mediada por identidades de clase,
étnicas o religiosas, y se supone que la fuerza y el peso de los vínculos
de identificación partidaria han disminuido en la medida en que las
divisorias de clase y religiosas han ido perdiendo significación social
(el caso de las divisorias étnicas es bastante más contradictorio).
Si aceptamos que en América Latina las
identidades partidarias se han construido bajo la lógica del intercambio
particularizado, cabe pensar que la identificación política estará
vinculada a la pertenencia a grupos segmentados, particularizados respecto
de las grandes divisorias sociales: no la clase obrera en general, sino
los trabajadores de la empresa estatal del petróleo, por ejemplo. La
consecuencia será que estos anclajes particulares de las identidades
partidarias entrarán en crisis en la medida en que sus intereses se vean
afectados por las reformas o que los propios colectivos desaparezcan a
consecuencia de los cambios económicos y sociales traídos por ellas. Los
vínculos de identificación partidaria, entonces, no se erosionarán o
reducirán gradualmente, sino que mostrarán una rápida volatilidad en
una coyuntura de cambio radical del modelo económico.
La frustración ante los resultados de
la gestión de los gobiernos, en una situación en la que las alternativas
no parezcan creíbles, puede conducir así en mayor medida a la
agresividad contra los partidos y los políticos, ya que la base
particularizada de intereses de la identificación partidaria es altamente
vulnerable a los cambios económicos profundos. Todo este conjunto de
factores apunta a la búsqueda de alternativas extrapartidarias por parte
de los electores, fruto no sólo de la falta de expectativas respecto de
los partidos establecidos sino de un deseo de castigarlos que no encuentra
el límite esperable de la lealtad partidaria. Un ejemplo extremo sería
la apuesta en 1988 del sindicato de Pemex, en México, por el candidato
escindido del PRI, Cuauhtémoc Cárdenas, frente al candidato oficial,
Carlos Salinas de Gortari.
En teoría al menos, la volatilidad de
los anclajes partidarios y la búsqueda de alternativas a la oferta de los
partidos establecidos pueden facilitar la adaptación del sistema político
a la nueva configuración social de intereses y demandas. Es bastante
esperable que un cambio radical del modelo económico exija una
transformación del sistema de partidos, lo que puede traducirse en
cambios en los partidos existentes o en la aparición de otros nuevos que
den expresión a los intereses y grupos que no se sienten
representados por aquéllos. Una mayor competencia electoral puede
acelerar la adaptación de los partidos tradicionales, independientemente
de que los nuevos partidos se consoliden o no y, por tanto, puede tener
consecuencias positivas.
De la misma forma, la disminución de la
identificación política podría suponer el auge de un nuevo tipo de
elector, más informado y exigente, que decidiría su voto racionalmente a
la vista de la oferta de los partidos, y al que llevaría a participar el
deseo de afirmar la efectividad de su voto. Parece lógico suponer que
este nuevo tipo de elector se dará sobre todo en aquellas capas sociales
de niveles culturales medios y altos, que tengan fácil acceso a la
información política y el interés y los recursos suficientes para
recopilarla y analizarla antes de decidir. Cabe temer, en cambio, que en
los grupos sociales de menores recursos culturales y comunicativos la
desaparición de la identificación partidaria (o la pérdida de
credibilidad de quienes la mantienen) deje paso a un voto no
necesariamente más racional, sino simplemente dominado por la agresividad
y el deseo de castigar a los políticos en ejercicio. En consecuencia
estos sectores tendrán menor capacidad para conseguir una representación
efectiva de sus intereses, a la vez que su voto puede dificultar la
estabilidad de las políticas.
En este punto es necesario tomar en
cuenta que una condición necesaria para la eficacia de la representación
política es la institucionalización de los partidos. Uno de los factores
a los que se ha apuntado en el pasado para explicar la fragilidad de las
democracias latinoamericanas ha sido su supuesto bajo nivel de
institucionalización, pero en este punto no caben las generalizaciones.
En términos globales, los partidos latinoamericanos habían alcanzado en
los años ochenta niveles muy razonables de institucionalización (Dix,
1992), y sólo en algunos países (Bolivia, Brasil, Perú y Ecuador) se
podía hablar de sistemas de partidos incipientes, aunque en el caso
boliviano se estuviera produciendo una rápida consolidación (Mainwaring
y Scully, 1995).
La institucionalización de los partidos
es necesaria para la representación política, porque sin ella no existe
una estructura de incentivos que conduzca a la responsabilidad democrática.
En condiciones de baja institucionalización los políticos electos pueden
cambiar de programa o de partido sin pagar precio alguno, y la
indisciplina partidaria y la circulación de élites entre los partidos (o
al menos entre los que poseen identidades más próximas) dificultan la
formación de acuerdos legislativos estables o retrasan y encarecen
enormemente el proceso legislativo. Un ejemplo reciente ha sido la
tramitación parlamentaria en Brasil de las reformas necesarias para el
control de las finanzas públicas impulsadas por el gobierno de Fernando
Henrique Cardoso. La necesidad de garantizar mayorías, o al menos un núcleo
disciplinado estable a partir del cual construirlas, puede conducir además
(como en el caso brasileño) a coaliciones de gobierno heterogéneas ideológicamente,
lo que a su vez favorece la desidentificación política y acentúa el
problema de la baja institucionalización.
Pues bien, se puede presentar el
problema de que la frustración de los electores, en condiciones de crisis
de los anclajes partidarios, ponga en marcha un fuerte proceso de
desinstitucionalización al favorecer las candidaturas coyunturales y/o
personalizadas. Es sabido que la importancia creciente de los medios
masivos en los procesos de comunicación política favorece la
personalización, convirtiendo la valoración de programas o propuestas en
valoración de los políticos que las encarnan. La lógica del intercambio
particularizado, por otra parte, induce la creación de vínculos
personalizados, por lo que cabe esperar que la tendencia a la
personalización de la política sea mayor en sociedades en las que
aquella lógica ha sido la base de la representación política. El peso
de los medios masivos de comunicación y los hábitos sociales se combinarían
así para favorecer la personalización de la política en América
Latina.
En la medida en que los candidatos
representan proyectos partidarios institucionalizados, la personalización
de la política no significa necesariamente su banalización: de hecho, lo
que el público valora es la competencia o credibilidad del candidato para
llevar a la práctica las propuestas de su programa, no su carácter o
atractivo personal (Wattenberg, 1995). Muy distinta es la situación que
se presenta cuando una candidatura personalizada no tiene detrás una
identidad partidaria definida, ni un verdadero proyecto político. En el
caso de una elección presidencial, esto significa la posible elección de
un gobernante que previsiblemente no contará con mayoría en el Poder
Legislativo, y que tratará de imponer su legitimidad plebiscitaria sobre
la legitimidad representativa del Parlamento.
Esto, a su vez, significa un grave
riesgo de crisis institucional, como se puso de manifiesto con el
autogolpe de Estado del presidente Fujimori en Perú, pero en todo caso
acentuará la tendencia del régimen democrático a derivar hacia una
democracia delegativa, por utilizar la expresión de O'Donnell (1992). La
pérdida de control del Legislativo no sólo favorece la irresponsabilidad
del gobernante, sino también la tendencia a la manipulación del Poder
Judicial introduciendo, por ejemplo, modificaciones irregulares de los máximos
órganos judiciales, como ha sucedido en Argentina y Perú con los
mandatos de Menem y Fujimori, respectivamente.
Todo ello constituye un indudable
deterioro de la institucionalidad democrática, y no sólo del sistema de
partidos. Pero, además, si los resultados obtenidos por el gobernante no
son satisfactorios, la pérdida social de confianza en la política y en
los partidos puede acelerarse. El gobierno de Caldera en Venezuela y la efímera
experiencia de Bucaram en Ecuador son ejemplos de experiencias
personalizadas fallidas que, contra lo que podría haberse pensado de
antemano, no han contribuido a que los ciudadanos valoren la superioridad
de los partidos institucionalizados, sino a una descomposición aún mayor
del sistema de partidos, que en el caso venezolano ha conducido a la
elección como presidente de un antiguo golpista con un programa de
demolición institucional.
Es difícil valorar los riesgos que para
la continuidad de la democracia conllevan estos procesos de deterioro
institucional y de descomposición del sistema de partidos. A corto plazo
parece indudable que suponen una dificultad adicional para formular políticas
capaces de superar las desigualdades sociales y de dar estabilidad al
crecimiento económico, aunque sólo sea por la incertidumbre que
introducen sobre la continuidad de las políticas y sobre el marco
institucional en el que éstas se inscriben. En el contexto de una economía
global, en la que los mercados financieros y los inversores valoran
especialmente las garantías de estabilidad, los liderazgos personalizados
introducen fuertes factores de riesgo.
Si tales liderazgos logran consolidarse
e introducir reformas económicas, su carácter excepcional convierte la
alternancia en un riesgo potencial para el mantenimiento del modelo (algo
que Menem y Fujimori explotan asiduamente en su voluntad de perpetuarse en
el poder). Y si no lo logran, como en Venezuela o Ecuador, el rumbo errático
de las políticas supone un alto coste por la desconfianza que provoca en
los mercados, más allá del propio coste que puedan suponer los errores
de gestión y la necesidad de cambiar el rumbo de las políticas en
situaciones de menor margen de maniobra.
Si el análisis desarrollado aquí es
correcto, el principal problema para la democracia en América Latina no
es entonces el empeoramiento de las desigualdades que puedan haber traído
las reformas económicas, sino la dificultad de los partidos políticos
para mantener la confianza social como mecanismos de representación de
las demandas e intereses sociales. A la inevitable crisis de adaptación,
derivada del cambio económico y social provocado por la quiebra del
modelo de industrialización sustitutiva, se suma la fragilidad de unas
identidades partidarias basadas en el intercambio particularizado y, por
tanto, especialmente inadecuadas para lograr un consenso en defensa del
interés general.
La conclusión sería, entonces, que la
renovación y la reafirmación de las identidades partidarias es hoy una
tarea necesaria tanto para la buena marcha de la democracia, como para que
se puedan introducir políticas que combinen el desarrollo económico y la
corrección de las desigualdades, y para que estas políticas puedan tener
continuidad en un marco institucional estable y democrático. Durante
mucho tiempo hemos culpado a la economía, a los modelos nacionales o al
entorno internacional, de los males sociales y políticos de América
Latina. Ahora, en cambio, podría ser el momento de volver a poner la política
en el primer plano.
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245-260
Sobre el autor
Actualmente es director y profesor de
Investigación en Ciencia Política en el Consejo Superior de
Investigaciones Científicas del Instituto de Estudios Sociales Avanzados
de Madrid. Ha sido también profesor titular de Sociología en la
Universidad Complutense de Madrid. Fue presidente de la Fundación Pablo
Iglesias y preside a la fecha la Fundación Jaime Vera. Es miembro de los
consejos editoriales de la revistas América Latina Hoy, Revista
Internacional de Sociología y Zona Abierta, de la que también es
director desde 1987. Es autor de varios libros, entre ellos Tras el
diluvio: la izquierda ante el fin de siglo y Democracia y
desarrollo industrial, además de diversos artículos en publicaciones
periódicas como el diario El País y la revista Claves, en
España. En México ha colaborado con las revistas Nexos, Etcétera,
Foro Internacional y el diario Crónica. Entre sus
investigaciones más recientes se cuentan: "La consolidación democrática
en España: comportamiento electoral y decisión de voto" y
"Actores sociales e instituciones políticas en los procesos de
reforma económica"
Fuente: DECE y
EC México |
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