La Deuda Externa
¿Deuda ilegal, deuda odiosa, deuda inmoral?
Salvador María Lozada

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La Deuda Odiosa - ¿Qué es el FMI?  - Derechos Humanos

            Algunos de quienes, como el que esto escribe, ya analizaban el tema de la Deuda Externa en los años 80 (1), concluían que ésta tendía a ser no solo una carga insoportable, sino también un instrumento de dominación, como acaba de denunciarlo con mucha pertinencia y precisión el Episcopado católico (2). En ese propósito de subordinación el Fondo Monetario Internacional (FMI) jugaba un rol central, como inspirador y motor del endeudamiento, como persuasor y amansador de gobernantes, mayorías legislativas y órganos mediáticos. Con el paso de los años -y sobre todo a partir de la crisis de diciembre de 2001- estas nociones se fueron haciendo, felizmente, convicción colectiva.
            A comienzos de 1984, al concluir la dictadura militar, se pudo haber rechazado la deuda contraída por los usurpadores del poder político. Se pudo haber erigido un clara doctrina sobre la invalidez de los actos financieros que comprometieron al país, como consecuencia de la ruptura de la legitimidad democrática.
Increíblemente, se desperdició esa oportunidad singular. Por el contrario, se siguió incrementando la deuda hasta el punto en que adquirió dimensión de catástrofe pública. Casi veinte años después, cuando cayó el gobierno de Fernando de la Rúa, se proclamó el default como un acto de salvación nacional. Pero afirmar que no se ha de pagar una deuda, es reconocer que existe y que es exigible. De nuevo en el 2001, como en 1984, la clase política manifestó su superficialidad y su incapacidad para un enfoque hondo y raigal del endeudamiento.
            A diferencia de otros ámbitos en los que marca una clara ruptura con el pasado, el nuevo gobierno exhibe ahora una política respecto al endeudamiento sobre la que es preciso formular algunas advertencias. Por de pronto, hablar de una quita supone una vez más que se reconoce como debido el total de la misma. Proponer pagar menos importa admitir que se debe lo más. Como en 1984 y en 2001, Argentina deja pasar la ocasión de un cambio importante, de una cesura o corte históricos y omite nuevamente los grandes planteamientos en los que puede hacerse fuerte; los cuestionamientos de principio sobre la legitimidad y exigibilidad de importantes segmentos de la presunta deuda; el rechazo in límine de la pretensión de muchos de los acreedores. Quedan así voluntariamente cancelados, por su propio beneficiario, los cruciales capítulos de la invalidez constitucional de la deuda, de su rechazo en los términos de la doctrina de la Deuda Odiosa, de la posible aplicación de la doctrina Espeche Gil, del examen de los diversos segmentos de un endeudamiento que es plural y heterogéneo y, lo último pero no lo menor, el escrutinio severo de las gravísimas responsabilidades ético-jurídicas habidas en esta materia crítica.

La consideración Constitucional

            La capacidad de endeudamiento del Estado ha sido objeto de dos normas, la de los incisos 3 y 6 del artículo 67 de la Constitución (ahora, después de la reforma de 1994, 4 y 7 del artículo 75). Ambas confieren aptitud en esta materia al Congreso nacional. No se trata de una adjudicación caprichosa, sino coherente con toda la historia del constitucionalismo. El endeudamiento público es cometido del Poder Legislativo porque en éste y sólo en éste están representados quienes a la postre van a tener que soportar el pago de ese endeudamiento: los ciudadanos de la Nación.

Temas que Queman - Glosario Deuda Externa - Glosario Instituciones y términos de la Deuda Externa
 

Debe subrayarse que ninguno de los otros poderes del Estado tiene en las normas de los artículos 86 y 100 (ahora 99 y 116) de la Constitución -que enumeran sus atribuciones- ninguna competencia que de algún modo, así sea remotamente o por extensión, pueda significar una coparticipación en materia de endeudamiento público. Esa falta constitucional de competencia es aún más obvia cuando la deuda procede de las obligaciones que contrajeron los usurpadores violentos de los órganos del Estado, a través de la comisión del delito de rebelión. Dicho de otro modo, las dictaduras militares, es decir la ocupación delictual de las funciones de gobierno, constituyen inequívocas situaciones en las que la concertación de deudas no puede obligar al Estado, una vez recuperada la democracia, sino pasa por el control del Congreso, que tiene facultad expresa de ?arreglar? la deuda interna y externa de la Nación (3).
            Pocos meses después de restablecidos los poderes constitucionales, el mayor de los constitucionalistas argentinos, Germán J. Bidart Campos, reclamó la intervención del Congreso con estas palabras:"(?) no estamos juzgando motivaciones, estilos, ni tecnicismos satisfactorios para poner en orden esta pesada carga de la deuda exterior. Estamos ante otra cosa: que el Congreso ?y no el Poder Ejecutivo- es el órgano de poder al que la Constitución señala para "arreglar" aquella deuda. Y un Congreso que bastante febrilmente ha asumido su rol legiferante?¡ y enhorabuena!- no ha tomado la carta que debiera haber tomado en el arreglo de la deuda" (4).
            La deuda externa nunca fue arreglada; ni entonces ni después. Nadie quiso hacerlo. Ni el poder ejecutivo ni las cambiantes mayorías legislativas. Se siguió avanzando alegremente en el endeudamiento y en las viciosas negociaciones ?alegremente proclamadas como exitosas- con el FMI, como si la Constitución no existiera. Pero la Constitución existe y la deuda externa carece de validez constitucional mientras no sea arreglada por el Congreso, cosa que en ningún momento ha ocurrido. Es muy importante oponer esta razón fundamental a los acreedores.

La Deuda Odiosa.

            En 1898, al cabo de la guerra con España por la isla de Cuba, Estados Unidos inventó la doctrina de la Deuda Odiosa, cuya formulación más simple es la inexigibilidad de las obligaciones que se contraen y pesan sobre el pueblo sin que las mismas hayan significado algún beneficio para éste. Se trataba de que los banqueros españoles no pudieran cobrar los préstamos hechos al gobierno colonial de Cuba. Se decía, con razón, que el pueblo de Cuba " no tuvo voz" en el endeudamiento. Ahora mismo, en Irak, Estados Unidos reflota sin mayor estruendo la teoría, tratando de que ese país ocupado se alivie de la deuda contraída con los europeos.
            Menor tacha de oportunismo tiene ?el caso Tinoco?, el más resonante ejemplo de absolución de un Estado por las responsabilidades de sus deudas. Involucró, en el primer cuarto del siglo XX, a los gobiernos de Costa Rica y Gran Bretaña. El presidente Federico Tinoco, un dictador costarricense (5), había garantizado a una petrolera británica una concesión autorizada por él y aprobada por la Cámara de Diputados. Simultáneamente, el Royal Bank of Canadá otorgó un préstamo a Costa Rica. Sin embargo, según la Constitución de Costa Rica, un contrato que estipula ventajas impositivas (era el caso), necesitaba la aprobación de las dos cámaras legislativas, como ocurre en Argentina con el arreglo de la deuda externa. Luego de la caída de Tinoco, el nuevo gobierno repudió el contrato argumentando que quienes lo habían acordado actuaron fuera de su competencia. La disputa suscitó una controversia ante la Corte Internacional de La Haya, donde las partes confiaron el conflicto a un árbitro peculiar: el ex presidente de Estados Unidos William Taft, a la sazón presidente de la Corte Suprema de su país. En 1923, el fallo del juez Taft desestimó la demanda y respaldó la posición costarricense. En sustancia el fallo alegaba que las "transacciones (?) que en sí mismas no constituyeron transacciones de naturaleza ordinaria y estaban viciadas de irregularidades?? como las que padece el endeudamiento argentino por falta de participación del Congreso.
Haber invocado en estos años la Doctrina de la Deuda Odiosa hubiera tenido doble pertinencia. Por un lado, es claro que la deuda externa, en alguno de sus segmentos dominantes, fue una alquimia financiera que permitió que nada entrara realmente al país y que, a través de simbolismos digitalizados, bancos y multinacionales se pudieran transferir dólares a casas matrices o cuentas en el exterior. No hay una sola obra pública, un solo hospital, un solo programa vial o de cualquier otro ámbito del desarrollo que se haya financiado con el endeudamiento externo.
            Uno de los actos de más insolente usurpación del poder público cometido durante la dictadura militar ocurrió hacia el final de esa etapa. Consistió en el "Comunicado A-251" del Banco Central, que declaraba con una impudicia sin límites la "transformación de la deuda externa privada en deuda pública", como dice el documento. Esto ocurrió el 17 de noviembre de 1982. En ese mes y el siguiente el gobierno de la dictadura dictó tres decretos complementarios de ese peculiar "Comunicado". El año siguiente en febrero, cuando la dictadura empezaba ya a colocarse en estado de fuga, ratificó esos decretos mediante una sedicente ley 22.749.
            Adviértase bien, la Constitución quiere que sea el Congreso y sólo el Congreso quien contraiga deuda pública. En el caso de la deuda privada convertida en pública en 1982, no fue el Congreso, ni el Poder Ejecutivo (inconstitucionalmente delegado por el art. 48 de la ley permanente complementaria del presupuesto), ni siquiera un ministro del Poder Ejecutivo sino un órgano subministerial el que creó uno de los segmentos onerosos de la deuda externa pública externa. Si no hay duda que toda la deuda externa contraída al margen del Congreso debe ser arreglada por éste para que valga como tal, ¿qué decir de esta deuda privada transformada en pública por un acto de prestidigitación del Banco Central, de los cómplices de la dictadura ocupantes de esa institución? No hay la menor duda de que este engendro clama a gritos destemplados la muy razonable invocación de la doctrina de la Deuda Odiosa. ¿Qué más "viciado de irregularidad", para usar las palabras de William Taft? Ningún hecho expresa mejor la evidente voluntad de utilizar el endeudamiento de todo el pueblo a favor de un limitado grupo de personajes y empresas, cuyos nombres debieran estar inscriptos en algún lugar público para contrarrestar la débil memoria colectiva y como simple anuncio de un asomo de decencia en la vida pública argentina.
            La doctrina de la Deuda Odiosa no es una antigualla perdida en la historia económica.  Como se ha dicho, Estados Unidos la invoca ahora contra Alemania, Francia y Rusia, acreedores de Irak, para quedarse, si puede, con un país petrolero libre de deudas.

La Corte Internacional de Justicia

            También se ha dejado de plantear la cuestión de la deuda ante el órgano jurisdiccional internacional, según la tesis de un notable diplomático argentino, el embajador Miguel Angel Espeche Gil, consistente en aplicar el derecho internacional público y llevar la cuestión de la deuda externa a la Corte Internacional de Justicia mediante el Procedimiento Consultivo. En consonancia con una visión realista y ante el agravamiento de la situación de la deuda, la XII Conferencia Interparlamentaria Unión Europea-América Latina, realizada en Bruselas en junio de 1995, pidió a los Estados miembros de los dos parlamentos que tomaran las iniciativas oportunas, buscando el apoyo de otros países del mundo, a fin de que la Asamblea General de las Naciones Unidas solicitara a la Corte Internacional de Justicia de La Haya un dictamen consultivo que permitiese afrontar el problema de la deuda externa conforme a los principios generales del derecho internacional contemporáneo (6). La declaración recogía y hacía suya la tesis sustentada por Espeche Gil desde 1984, cuando fue adoptada en el XV Congreso del Instituto Hispano-Luso-Americano de Derecho Internacional, en Santo Domingo, en marzo de 1989. Esta línea de acción fue tan eficaz que incluso países de acreedores, como Italia, llegaron a aprobar en sus Parlamentos la decisión de pedir a la Asamblea general la consulta sobre la legitimidad de la deuda externa latinoamericana.
            Todos estos esfuerzos internacionales, con claros protagonismos argentinos y latinoamericanos, han sido ignorados y postergados por un tratamiento del problema que es pura y cruda anomia, puro y simple empirismo cuantitativo, como si el deber ser no existiera y todo pudiera resolverse como una miope y obtusa práctica mercantil, cuando se trata de un tema rigurosamente jurídico. Una actitud que desguarnece a la Nación argentina y facilita el camino de los presuntos acreedores.
No reconstruir el proceso de formación de la deuda, no discriminar sus diferentes bloques ?algunos tan escandalosamente anómalos como el de la estatización de la deuda privada- meter a todos en la misma bolsa, ignorar el pasado, parecen ser los elementos de la actitud con la que se intenta negociar. Incluir en el grupo de bancos negociadores al Merril Lynch, de oscura ejecutoria en el llamado "canje de la deuda" agrega incertidumbre y peligrosa opacidad al panorama. La ley 25.780, de octubre último, aprobando las compensaciones a los bancos reclamadas por el FMI agrega un signo preocupante a la negociación (7).
            No debiera olvidarse que el endeudamiento ha sido la ocasión para que se cometieran innumerables ilícitos. La sentencia dictada en la denuncia hecha por Alejandro Olmos los describe con mucha precisión (8). Ese pronunciamiento fue enviado el Congreso para que éste obrara en consecuencia. Pero las mayorías legislativas desviaron la mirada, como si el asunto de la deuda, en el que el Poder Legislativo tiene específica y excluyente responsabilidad constitucional, les fuera ajeno.
El clima de ilicitud recién aludido permite evocar lo establecido por la Comisión de Iustitia et Pax en el documento "Al Servicio de la Comunidad Humana: Una Consideración Ética de la Deuda Internacional", cuyo punto III, 2 dice: "Aceptar la corresponsabilidad internacional significa para los países en desarrollo proceder a un examen de las causas que han contribuido a aumentar la deuda (...) Un examen exacto de la deuda actual revelará la particularidad de cada país en desarrollo, tanto de las causas internas como de las soluciones y la posibilidades futuras (...) Las categorías que detentan el poder en los países en desarrollo deben aceptar que sus comportamientos y sus eventuales responsabilidades en el endeudamiento de sus países sean aclarados: negligencia en la instalación de estructuras adecuadas o abuso de las estructuras existentes (fraudes fiscales, corrupción, especulaciones monetarias, fuga de capitales privados, backshishs ??coimas?- en los contratos internacionales. Este deber de transparencia y veracidad ayudaría a establecer mejor la responsabilidad de cada uno, evitar las sospechas injustificadas y a proponer las reformas adecuadas y necesarias tanto para las instituciones como para los comportamientos".
            Ese deber de transparencia y veracidad también ha sido completamente omitido. Su cumplimiento no solo hubiera neutralizado muchas pretensiones de presuntos acreedores. También hubiera contribuido a crear la atmósfera de rectitud y vocación ética propia de un nuevo ciclo histórico.

Notas:

1 Salvador María Lozada, "Carlos Calvo, Arturo Sampay y la Deuda Externa", Realidad Económica, Nº 83/84, Buenos Aires, 4º y 5º bimestre de 1988. .
2 Sergio Rubín, ?La Iglesia apoya la dureza del gobierno en el tema de la deuda?, Clarín, Buenos Aires, 22-2-04.
3 Una consideración más explícita de este tema en Salvador María Lozada, La deuda externa y el desguace del Estado nacional, Ediciones Jurídicas Cuyo, Mendoza, 2002.
4 Germán J. Bidart Campos, "El Conflicto Limítrofe con Chile, la Deuda Externa y las Competencias del Congreso", revista jurídica El Derecho, Buenos Aires, 7-5-84.
5 Federico Tinoco Granados era el ministro de guerra del presidente Alfredo Gonzalez Flores, que tomó el poder en 1914 y aplicó impuestos a las industrias bananera y petrolera de Costa Rica. Tinoco lo derrocó en 1917 y fue a su vez derrocado en 1919.
6 La reunión se hizo sobre la base de un proyecto presentado por el profesor André Franco Montoro, ex gobernador del Estado de San Pablo, y se reafirmó la resolución de la XI Conferencia, relativa a los problemas generados por la deuda externa latinoamericana basándose en el análisis de origen de ésta, introducido ya por el dictamen aprobado por el Comité Económico y Social de la Comunidad Europea en 1985, en el enfoque del Parlamento Latinoamericano y en el análisis jurídico de diversas entidades académicas y científicas,
7 Es altamente recomendable leer el debate de la Cámara de Diputados de la Nación del 3-12-03 sobre el proyecto que terminó siendo la ley 25.780.
8 V. Jurisprudencia Argentina, enero 31 de 2001. Allí obra lo principal de la sentencia de la sentencia del juez Dr. Jorge L. Ballesteros en la causa "Olmos, Alejandro s/ denuncia", con una anotación del autor de estas líneas titulada "La Deuda Externa y el Derecho".

Salvador María Lozada Presidente del Instituto Argentino para el Desarrollo Económico (IADE); Presidente Honorario de la Asociación Internacional de Derecho Constitucional; Ex Juez Nacional; Ex Profesor Titular Ordinario de la Universidad de Buenos Aires.


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