La Deuda Externa
La Deuda Externa y el Derecho: Parte 1
Salvador María Lozada

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La Deuda Odiosa - ¿Qué es el FMI?  - Derechos Humanos

1. Por inevitables exigencias de espacio, se ha trascripto solo las Conclusiones de los Considerandos del pronunciamiento anotado. En ésta muy extensa sentencia que se aproxima a las cien fojas, buena parte de los considerandos omitidos esta constituida por una suerte de resumen pormenorizado de lo que incluye este singular proceso. Hay entre ese material algunos elementos de extrema importancia, como el notable trabajo informativo de dos peritos ad-hoc, los profesores Dres. Alberto N. Tandurella y Sabatino Forino. En todo caso, la sustancia del proceso y las reflexiones del juez Dr. Jorge Luis Ballesteros tienen nítida naturaleza jurídico-político, y en ese ámbito se desarrollarán las presentes anotaciones.

     2. También hay en ese material cuya trascripción se ha omitido, algunas  comprobaciones de hecho altamente significativas que tiene sentido referirle al lector. Entre los testigos cuya declaración se glosa en la sentencia se encuentra la del Director de Finanzas del Banco Central durante el período de la gestión del Dr. José Alfredo Martínez de Hoz, como Ministro de Economía, y del Dr. Adolfo Diz, como Presidente del Banco Central de la República Argentina. El nombre de ese funcionario puede acaso sorprender. El ex Director de Finanzas del Banco Central aludido es el de actual Ministro de Economía, el Dr. José Luis Machinea, un nada notorio aspecto de su Curriculum Vitae.

     En un país con gran propensión a la discontinuidad y a las oscilaciones entre extremos, aparentemente condenado a la sucesión interminable de explosiones enfáticas y de paralelos sacudones espasmódicos, no puede sino asombrar la sigilosa, armónica y formidable continuidad en la articulación de la economía pública en los últimos cinco lustros. El entonces Director de Finanzas de los Dres. Martínez de Hoz y Diz, fue luego Presidente del Banco Central durante el gobierno del Dr. Alfonsín, y es el responsable ministerial de lo económico en el gobierno del Dr. de la Rua.

     3. Si el proceso judicial resuelto por el juez Dr. Ballesteros es singular –tal vez sin semejanzas en la ya considerable historia judicial argentina- no menos importantes son las “Conclusiones” que ha extraído y que destina al conocimiento del Congreso. Destino correcto cuenta habida de lo dispuesto por el Art. 75, inc. 7° de la Constitución. Pero de improbables consecuencias. Desde 1984 los grupos gobernantes se han esforzado para que el Congreso, órgano constitucional insoslayable en materia de deuda externa por imperio de la norma recién citada, nunca haya podido debatir con amplitud y decidir con eficacia sobre el vicioso endeudamiento externo que describe la sentencia anotada. Aunque de signo aparente opuesto, los dos grupos gobernantes desde 1984, han constituido a este efecto, como respecto de algunos otros, una suerte de Partido Único de la Clase Política, o si prefiere una suerte de Partido Único del Poder.

     La lectura de las conclusiones de la sentencia provocará la perplejidad del lector del futuro, incapaz de comprender como una deuda de tamaña significación cuantitativa y cualitativa ha sido mansamente aceptada, desde marzo de 1984 en que el Ministro Bernardo Grinspun empezó a pagar los intereses supuestamente debidos, exteriorizando que el régimen constitucional nada haría, como nada hizo, para ventilar, discutir, analizar, verificar, corregir ese endeudamiento perverso. Acaso tan grave como la deuda y la conducta de los que la contrajeron –debidamente señalado en las Conclusiones del magistrado- sea la de los gobernantes ulteriores que, no ignorando sus vicios, la asumieron como buena y la continuaron acrecentando en proporción teratológica, sólo, como se sabe, para pagar los intereses dudosamente debidos.

3. La tradición Jurídica Argentina.

     Tiene sentido mirar hacia atrás para percibir en todo su dramatismo las claudicaciones y complacencias en que se ha incurrido en estos años en materia de deuda externa, para apreciar el retroceso que hemos sufrido.

     La lectura en "THE NEW YORK REVIEW OF BOOKS" (1) de una crónica sobre “The Cambridge History of Latin America", en cinco volúmenes, dirigida por Leslie Bethell, me permitió dar con este sorprendente párrafo:

"El mundo en conjunto estaba menos preocupado con la voz auténtica de los poetas latinoamericanos que con el tono estridente de sus abogados. Los abogados latinoamericanos heredaron la tradición legalista constitucional elaborada por los teólogos y juristas de los siglos XVI y XVII. De diferentes modos estos abogados desafiaron la preponderancia política y económica de los intereses extranjeros, particularmente aquellos de los Estados Unidos. En 1895, el Secretario de Estado Richard Olney se había jactado de que Estados Unidos era prácticamente 'soberano en el continente' una pretensión que Gran Bretaña vino a admitir en la práctica si no en teoría; los Estados europeos sostenían que podían usar la fuerza e intervenir -como en Nicaragua- para cobrar sus deudas y proteger a sus nacionales contra regímenes inestables y corruptos, usando y abusando de la doctrina de la extraterritorialidad. Entre 1868 y 1896 el abogado argentino Carlos Calvo desarrolló y defendió una versión extrema de la soberanía nacional: los intereses extranjeros y las inversiones foráneas deben estar incondicionalmente sujetas a las leyes nacionales, con prescindencia de las nociones europeas sobre la sacralidad de los contratos. Los Estados deben actuar en función de sus intereses tal como los perciben, aun si esto apareja el desconocimiento unilateral de las deudas. La doctrina Calvo vino a resultar el grito de batalla de los nacionalistas latinoamericanos. 'Era, apunta Robert Freeman Smith, el clásico debate entre deudores y acreedores, los desarrollados y los subdesarrollados, los débiles y los fuertes'".

     Se trata de un párrafo que sugiere varias observaciones. En primer lugar, la actualidad formidable de Carlos Calvo; para no pocos, la amenazante actualidad de Carlos Calvo. Este tiempo está dominado por la cuestión de la deuda externa, las escandalosas intervenciones de los Estados centrales en favor de los acreedores y la no menos escandalosa tolerancia de los gobernantes periféricos en su admisión cómplice de esa intervención. Parece significativo que los intelectuales del Norte acreedor deban detenerse en el gran luchador de la resistencia a la intervención de los Estados en las reclamaciones jurídicas de sus súbditos, una resistencia que sin embargo ha sido y está siendo ignorada en la etapa de América latina en que era y es sin duda más necesaria.

     En segundo lugar, la respetuosa mención de la tradición jurídica ibérica, argentina e iberoamericana, heredera de la gran Escuela Española de Derecho Natural de los siglos XVI y siguientes. La lucha de nuestros juristas contra la prepotencia de los países centrales constituye el honor histórico de la profesión jurídica en la región, tradición y honor sobre los cuales poco se suele enseñar en estos días en las Facultades de Derecho y poco se escribe, no sólo en la prensa general, muchas veces paralizados por el reflejo privatizante, por el vaciamiento del bien común en la vida pública, sino aun en las revistas especializadas.

     Finalmente, la deformación y perturbación cultural de considerar "extrema" la versión de la soberanía nacional propuesta por Calvo. Este nunca se sirvió de otros conceptos que los habituales y conocidos. Muy simplemente nada sorprendente dice en la edición definitiva de su "Tratado": "A nuestros ojos, el carácter esencial de la soberanía de un Estado no reposa sobre su mayor o menor dependencia de otro, sino sobre la facultad que tiene de darse una Constitución, los de establecer sus leyes, etc., sin la intervención de una nación extranjera." (2).

     Lo que ocurre es que quiso aplicar en los países periféricos lo que tenía curso legal en los países centrales. Y esto apareció -todavía aparece- como insólito y desconcertante. Lo que era clara aplicación de la soberanía nacional para Francia o Inglaterra, les parece a norteamericanos y europeos como una grosera anomalía, una grotesca exageración cuando se invoca en favor de Nicaragua o Panamá. La mentalidad colonialista no tolera que los pequeños países asuman como propios los conceptos supuestamente universales frutos de la cultura occidental. Les resulta una extrapolación insoportable. Desde esta perspectiva deformada aparece como "nacionalismo" latinoamericano lo que no es más que respuesta  defensiva a la expansión permanente y tenaz de los países del  Norte capitalista, a su súper nacionalismo, particularmente el de los Estados Unidos.

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Curiosamente, Calvo cita con justificado beneplácito una decisión del gobierno de Washington de 1868, según la cual se formó una comisión para examinar las reclamaciones pecuniarias formuladas por ciudadanos norteamericanos y extranjeros en razón de pérdidas o actos de desapropiación sufridos durante la guerra civil, por hechos obrados por las autoridades federales. Esta comisión era soberana, es decir que sus decisiones no eran susceptibles de apelación, pero debían sujetarse a una regla rígida: no solamente no debían admitir ninguna intervención diplomática en favor de los reclamantes extranjeros sino que, además, el sólo hecho de esa intervención diplomática obligaba ipso facto a rechazar sin más análisis el reclamo en cuestión. Es fácil imaginar el escándalo internacional que se hubiera desatado si en un examen pormenorizado de cada una de las obligaciones externas un país latinoamericano hubiera obrado del mismo modo. Porque en este contexto, debe recordarse que las obligaciones inherentes a la llamada deuda externa no son otra cosa, en la mayoría de los supuestos, que diversas obligaciones creadas supuestamente en favor de un acreedor privado –un banco generalmente- lo cual de ningún modo autoriza la intervención de gobiernos y diplomáticos extranjeros. Sin embargo, hemos visto en estos años a funcionarios que van desde jefes de Estado a embajadores, pasando por toda suerte de secretarios y ministros, participar de la gestión de cobro de los intereses de la deuda externa, como si ésta fuera una obligación entre Estados, beneficiándose así los acreedores -con cómplice aquiescencia de los Estados supuestamente deudores- con un formidable respaldo estatal de las grandes potencias. Es como si el Dux de Venecia se hubiera puesto entera y entusiastamente del lado del implacable Shylock.

4. Carlos Calvo: Acción y Doctrina Internacionales.

     Había en Carlos Calvo una experiencia vivida que fecundaba la labor teórica. La militancia intelectual contra los poderosos de su tiempo no era simple postura intelectual sino praxis experimentada muy profundamente.

     Para Calvo su contratación por el gobierno paraguayo para reclamar contra los ingleses, fue una experiencia marcante. Conviene tal vez recordarle al lector las circunstancias.

     Un individuo de apellido Canstatt, uruguayo que a veces exhibía un pasaporte británico, resultó comprometido en una conspiración –tal vez instigada por la potencia hegemónica de la época- para matar al presidente López, en la segunda mitad de la década de los años '50 del siglo XIX. Al ser  preso, el cónsul británico exigió su libertad por la sola razón de su condición de súbdito de la Reina Victoria. Aunque con gran condescendencia el gobierno de Asunción se prestó a discutir el asunto, nunca admitió la torpe pretensión que implicaba sujetar el ejercicio del poder jurisdiccional, la acción de sus tribunales, clara emanación de la soberanía, a una reclamación diplomática.  El cónsul Henderson no sólo no desistió de su peregrina exigencia sino que, como protesta, abandonó el Paraguay rompiendo las relaciones bilaterales.

     En 1859, el hijo del presidente López, el general Francisco Solano López, se disponía retornar de Buenos Aires a Asunción luego de haber mediado entre los gobiernos de la Confederación (Urquiza) y del Estado independiente de Buenos Aires (Mitre). Al salir de la rada el buque paraguayo que lo transportaba, fue interceptado por los navíos ingleses que lo obligaron a volver a puerto. Interpelado Sir Stephen Lushington, el comandante de la flota británica en el Plata, alegó como razón de su agresión el rechazo de los paraguayos al requerimiento de poner en libertad al presunto conspirador Canstatt.

     El gobierno de Asunción contrató entonces a Carlos Calvo y lo envió a Londres como ministro en misión especial en busca de reparación. Una vez en su destino, no consiguió ser recibido por Lord Russell, el abuelo de Bertrand Russell, entonces primer ministro de la reina Victoria. Apenas pudo hablar con un subsecretario del Foreign Office y sólo para oír que el gobierno imperial se rehusaba a toda negociación mientras el Paraguay no aceptara la exigencia del cónsul Henderson. A partir de este momento empieza una titánica - más bien una davídica- tarea de Calvo haciendo converger sobre el gobierno de Londres las opiniones y las convicciones de los grandes juristas y de los más eminentes hombres públicos de la época -tanto de las islas como el continente-, un inmenso esfuerzo de presión intelectual, de prestigio y respetabilidad internacionales, que terminó dando sus frutos. En 1862 se firmó en Asunción, en la sede del gobierno ofendido, un tratado en el cual la altiva Albión afirmaba no haber querido arrogarse el derecho a intervenir en la jurisdicción del Paraguay y que Lushington había obrado bajo su exclusiva responsabilidad, siendo sus actos extraños al gobierno de S.M. británica. Después de esto, Calvo se quedó en Europa y en las décadas siguientes se convirtió en uno de los internacionalistas más eminentes del siglo XIX, miembro fundador del Instituto de Derecho Internacional y correspondiente de la Academia de Ciencias Morales y Políticas del Instituto de Francia.

     Tanto por su contratación como diplomático jurista por una nación hermana como por su vocación intelectual integradora, Carlos Calvo fue un hombre de la América antes española, como le gustaba decir a Alberdi. Nuestro subcontinente era entonces - transcurrían entonces las largas décadas del imperio de la reina Victoria- el único tercer mundo visible. Calvo estaría hoy convencido, además, de la procedencia no sólo de la integración iberoamericana sino también de la incorporación de nuestros países a lo que fue el orden mayor del movimiento de los países no alineados, torpemente abandonado en los años internacionalmente luctuosos de la última década en la Argentina; y hoy al esfuerzo internacional por reducir la dependencia a un centro hegemónico sin freno y, como algunos emperadores romanos, de legibus solutus, liberados de las normas, fuera del derecho, más aun, ofensor habitual del derecho de gentes.

     De hecho en una etapa en que se agudizaba, según designio imperial, la balcanización de la América antes española y se iban acusando y haciendo irreversibles las diferencias nacionales de la Patria Grande, Calvo hizo caso omiso de esas diferencias y produjo libros totalizadores: "Colección Histórica y Completa de los Tratados, Convenciones, Capitulaciones, Armisticios, Cuestiones de Límites y Otros Aspectos Diplomáticos de todos los Estados comprendidos entre el Golfo de Méjico y el Cabo de Hornos, desde el año 1493 hasta nuestros Días" (1862, 11 volúmenes); "Anales de la Revolución de la América Latina desde 1808 hasta el Reconocimiento por los Estados europeos de la Independencia de ese vasto Continente" (1864/1867, 5 volúmenes; y "Una Página de Derecho Internacional, o la América del Sud ante la ciencia del derecho de Gentes moderno" (1862).

     Tiene, pues, clara pertinencia recordar hoy, a propósito de la deuda externa como condicionante de los infortunios contemporáneos, la vocación iberoamericana de Calvo. Porque una de las grandes claudicaciones que los pueblos han sufrido de sus gobernantes ha sido la de no atreverse a unir fuerzas y enfrentar juntamente la presión de los acreedores externos. Unirse en un CARTEL o CLUB de deudores, a imagen y semejanza de lo que hacen los acreedores con el apoyo adicional del FMI y de los grandes Estados capitalistas, hubiera sido emparejar fuerzas y esto no era precisamente lo querido por los dominadores externos ni lo que se les permitía desear a nuestros pobres, patéticos gobernantes de los años 80 y 90. Estos han sido y son titulares, como, ésta vez con verdad, dice el cliché periodístico: titulares, portadores de un título, meros tenedores formales de un poder que les está  permitido ejercer en los niveles subalternos de la "politique politicienne", de la pequeña lucha por el poder entre aspirantes a cargos, beneficios, ventajas, entre caudillejos y logreros electorales, pero de ningún modo en las grandes instancias de las que depende el bien colectivo, como ésta de la deuda externa.

     Hacia 1984 y 1985, la Argentina, el Brasil y Méjico unidos pudieron haber puesto en vilo al sistema financiero internacional y pudieron haber usado el formidable poder de sus deudas dudosamente exigibles para imponer de una buena vez un nuevo orden económico internacional que en esos años no terminaba de salir del ámbito de la retórica burocrática, y que de haber salido no hubiera estado lejos de las expectativas del Wall Street Journal.

     Pero, por si esto fuera poco, hemos tenido que soportar en los años 80 el espectáculo entristecedor de aquellas reiteradas proclamaciones en el sentido de que tal o cual reunión para considerar el endeudamiento externo, de ningún modo implicaba formar aquellos cartel o club recién mentados: no fuera que los dominadores externos pudieran interpretar esos inocuos actos rituales de turismo oficial y diplomático como genuina defensa del interés colectivo. No sólo era preciso, parecía, reconocer a través del pago de los servicios financieros una deuda con fuerte presunción de ilicitud o inexigibilidad; también los gobiernos claudicantes se sentían obligados a convencer a los acreedores y a sus protectores de que no íbamos a ser defendidos del mismo modo, con la misma fuerza plural, con la misma solidaridad, con que ellos tutelaban sus créditos, en el mejor de los casos meramente presuntos. La tragedia de la deuda externa también, desde esta perspectiva, significó un grave retroceso en la integración latinoamericana real y no retórica.

(1) The New York Review of Books, March 3, 1988, "The Invention of Latin America”.

(2) Droit Internationale, Theorique et Pratique, 1896 Vol.1, Pág.171

5. La Juridicidad escamoteada.

     Durante todos estos años ha habido -salvo algunas excepciones- una marginación sugestiva de lo jurídico en el tratamiento y discusión de la deuda externa. Sugestivo sin duda porque el tema de la deuda es, por definición, materia jurídica. La relación entre deudor y acreedor, la exigibilidad o la falta de exigibilidad de lo que se pretende adeudado, la legitimidad de los medios para compeler al deudor al pago de la obligación, son todos puntos excluyentemente jurídicos.

     Excepto alguna referencia oratoria, en la Argentina del candidato presidencial victorioso en 1983, rápidamente silenciadas y contradichas en 1984 por el ministro Bernardo Grinspun que, como se dijo antes, empezó a pagar el servicio de la deuda queriendo suprimir de cuajo todo el decisivo hemisferio de la legitimidad, ha habido una sistemática exclusión de la consideración jurídica.  Ello corresponde claramente a la, no por disimulada menos evidente, vocación pagadora -rígidamente pagadora- de la deuda externa, que es uno de los rasgos definitorios del modelo de democracia dependiente o condicionada practicado en esta década en la Argentina, el Brasil y el Uruguay para la transición desde las dictaduras militares.

     Esa consideración jurídica era esencial, como se dijo, y debió desplegarse por lo menos en tres direcciones.

     La primera concierne a los países que contrajeron la deuda pública o convirtieron perversamente en pública la deuda privada durante el imperio de esas dictaduras militares. El Estado es una persona jurídica; como tal, sólo puede y debe responder por los actos y hechos obrados por sus órganos legítimos de dirección y administración. Durante las dictaduras, fruto de los habituales golpes de Estado, estos órganos son violenta e ilegítimamente ocupados por un usurpador que no tiene otro título para gobernar que uno de naturaleza delictual. Para los argentinos esto es ahora jurídicamente indiscutible luego de la valiosa sentencia de la Cámara Federal de la Capital relativo al procesamiento por el delito de rebeldía de los responsables de la dictadura de 1976/83.

     Ahora bien, si los órganos de dirección y administración de la persona jurídica del Estado no son los legítimos sino que están  ocupados por unos violentos reemplazantes coactivos y delictuales, está claro que éstos no pueden obrar de un modo que comprometa la responsabilidad y el patrimonio de la referida persona jurídica objeto de la usurpación delictual. Asumir como propias las obligaciones contraídas por los ocupantes delictuales del poder estatal no es en modo alguna una obligación emergente de la continuidad del Estado -porque precisamente el delito de rebelión consumado exitosamente implica una clarísima interrupción de esa continuidad- sino un regalo, un don gratuito que se hace a los acreedores. Haberlo asumido así, no sólo es un inmenso daño económico, con atroces repercusiones sociales, como ya se ha visto, sino un estímulo a la alegre cooperación del "big business" financiero internacional con los militares que no cejaron es sus afanes golpistas, vividos en la Argentina, en el Uruguay y en el Brasil en los años 80, y por la humillada debilidad de los gobernantes civiles frente a la renovada presión castrense, visible en el proceso constituyente del Brasil, en la sanción de la ley de impunidad en las cámaras legislativas uruguayas y en las inverecundias del "punto final" y la "obediencia debida" que se otorgó a los militares bajo los efectos de los sucesos de Semana Santa de 1987.

Aunque no mediara dictadura militar, una segunda dirección se irradia en el sentido de la inmoralidad del conjunto de las obligaciones conocido como deuda externa.  El propio presidente electo de 1983, en marzo de 1984, cuando parecía operar todavía bajo el estado de gracia, reconocía a la televisión italiana que la deuda había sido contraída perversamente, no para estimular sino para frustrar el desarrollo del país. Después de cuatro meses en el ejercicio de la jefatura administrativa de la Nación, contaba entonces con toda la información técnica de los departamentos pertinentes del Poder Ejecutivo y era razonable que aquélla fuera la conclusión luego del examen del asunto desde una perspectiva que suponía el mejor conocimiento posible de todos los aspectos implicados. Por lo demás, esa convicción presidencial era claramente coincidente con los dictados del sentido común: ¿cómo no va a ser ilícita la causa de una obligación contraída por un deudor que no tenía capacidad  objetiva, no ya para devolver el capital, sino para oblar los intereses sin detrimento de su subsistencia o sin renovado endeudamiento? ¿Cómo no inferir que hay colusión dolosa entre deudor fraudulento y acreedor fraudulento cuando el prestamista, de ordinario tan restrictivo, tan prudente y medroso, se lanza a prestar sumas ingentes a quien verosímilmente no tiene ingresos que permitan la devolución del préstamo y el sólo pago de los intereses compromete seriamente su existencia? La desproporción entre el monto de la deuda y la incapacidad de pago del deudor es el mejor y más elocuente elemento probatorio de la falta de seriedad -es decir de veracidad, de autenticidad, de legitimidad en suma- en la concertación de esas obligaciones descomunales y absurdas. Surgía así la aplicación del principio general del derecho que en la Argentina está ínsito en el articulo 504 del código civil, reflejo de la disposición paralela del Código Napoleón, según el cual son inexistentes las obligaciones que reconocen una causa ilícita.

6. El Mercader de Venecia y la Deuda Externa.

     El tercer radio tiene este otro sentido. Aun si las obligaciones externas no hubieran sido contraídas por quien no podía obligar al Estado nacional, aun si las obligaciones no fueran causalmente fraudulentas como se infiere de la desproporción entre lo prestado y la capacidad de devolución, aun así correspondería otra decisiva impugnación. Se trata de la prioridad ontológica y axiológica de la persona del deudor, su subsistencia y desarrollo, sobre las consecuencias de sus propios actos, incluso aquellos que hacen emerger el principio pacta sunt servanda, es decir el compromiso de cumplir los contratos. Es curioso que los anglosajones, que frecuentemente en estos temas, se llenan la boca con the sanctity of contracts, la sacralidad de los contratos, como ocurre en el párrafo de The New York Review of Books, no adviertan que un gran monumento  de la literatura anglosajona y universal, The Merchant of Venice, la comedia shakespeareana, es el documento que reduce al absurdo y pone en ridículo esa sacralidad cuando se la invoca y se la quiere hacer prevalecer sobre la integridad de la persona humana. Como el lector recuerda, el abusivo Shylock consigue que el préstamo del deudor sea asegurado con una libra de carne humana. Portia, una juez prudente, detiene la brutal pulsión de la avaricia: se podría ejecutar la garantía si ni una sola gota de sangre de más, si ni un punto más que una libra de carne se puede sacar del cuerpo del garante. Sorprende cómo no advierten los anglosajones -y con ellos sus miméticos colonizados, los vernáculos entusiastas del pago implacable de la deuda externa-, que la trama del El Mercader de Venecia guarda rigurosa analogía con el endeudamiento del tercer mundo: en ambos casos se trata de la pugna entre la subsistencia de las personas humanas en niveles de vida tolerables y el cumplimiento rígido de un contrato contraído en abuso del derecho. La pugna obviamente debe resolverse, como la hace Shakespeare concluir en el caso del malvado Shylock, desplazando la pretensión del acreedor, que abusivamente no se interesa por la prevalencia y subsistencia de la condición humana en el deudor o en su garante.

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